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George Anderson a été sous-ministre de Ressources naturelles Canada, de mai 2002 à  mai 2005. Il a également agi à  titre de sous-ministre (Affaires intergouverne-mentales), Bureau du Conseil privé, à  compter d'aoà»t 1996. Il a commencé à  Å“uvrer au sein de la fonction publique du Canada en 1972. De 1992 à  1993, il a été boursier au Center for International Affairs de l'Université Harvard. Il est titulaire d'un baccalauréat ès art de l'Université Queen's, d'une maîtrise en littérature avec spécialisation en théorie politique de l'Université Oxford, et d'un diplôme de l'école nationale d'administration à  Paris, en France. Il est actuellement membre du conseil de l'Université Queen's à  Kingston, en Ontario, au Canada.

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Le fédéralisme fiscal canadien, notes d'allocution

(TRADUCTION)

Fédéralisme fiscal canadien
Buenos Aires, 20 mars 2007

PAR GEORGE ANDERSON | PRéSIDENT, FORUM DES FéDéRATIONS

A. Contexte

1. Constitutionnel:

• Compétences fédérales et provinciales en grande partie exclusives: peu de compétences concurrentes
• Les provinces disposent d'importantes compétences dans les dispendieux domaines de la santé, des politiques sociales et de l'éducation
• Le fédéral a des compétences directes et indirectes, les provinces ne disposent que de compétences directes
• Les ressources appartiennent aux provinces
• Pouvoir de dépenser fédéral
• Dix provinces, dont deux très vastes
• Système parlementaire doté de «gouvernements forts »: fédéralisme exécutif

2. Sociétal

• échelle continentale
• Québec: linguistiquement distinct; protège jalousement son autonomie
• Ontario: 40% du pays
• Quatre provinces de l'Est: relativement pauvres
• L'Ouest: économie de ressources, ressources énergétiques en Alberta
• Conséquence: société véritablement fédérale

B. Arrangements en matière de revenus

1. Début du parcours fiscal:

• Début de la confédération: dominance fédérale, mais rôle croissant des provinces
• Années 1930
• équilibre entre dépenses fédérales et provinciales et, pour l'essentiel, chaque palier financièrement autonome
• Importantes inégalités fiscales entre provinces
• «Jungle fiscale »
• Dépression
• Première entente fiscale fédérale-provinciale pour la perception des impôts provinciaux sur le revenue par le fédéral
• La Commission royale mène à  des modifications constitutionnelles: assurance-chômage (1940) et pension de la sécurité de la vieillesse (1951)

2. Guerre: gouvernement King

• «Accords de location de domaines fiscaux »: le fédéral assume la responsabilité pour les impôts sur le revenu des particuliers et des sociétés ainsi que pour les droits successoraux et s'engage à  transférer des fonds aux provinces
• En 1945, le fédéral est responsable de 80% des dépenses et reà§oit environ 80% des revenus

3. Du début de l'après-guerre à  1962

• Le fédéral renégocie les accords de location de domaines fiscaux, mais le Québec choisit de ne pas participer: les autres provinces continuent à  recevoir leur part des impôts fédéraux
• Afin d'éviter la double imposition au Québec, la province devant augmenter son taux d'imposition pour compenser la perte des revenus de location de domaines fiscaux, le fédéral instaure «l'abattement fiscal » au Québec: c.-à -d. qu'il octroie une marge fiscale équivalant à  ce qu'aurait été les transferts fédéraux à  la province
• Programme de péréquation lancé en 1957
• L' «abattement fiscal » est aussi utilisé comme mécanisme lorsque le Québec choisit de ne pas participer aux programmes financés par le fédéral (conditionnel à  ce que Québec offre des programmes essentiellement équivalents)

4. 1962: Ententes sur la perception de l'impôt: gouvernement Diefenbaker

• Le fédéral octroie une certaine marge fiscale aux provinces
• Le fédéral perà§oit l'impôt provincial gratuitement...
  À condition que les taxes provinciales correspondent à  des «taxes cumulées » pour les impôts des particuliers et cadrent avec la définition fédérale du «revenu imposable » pour l'impôt des sociétés. D'importants éléments d'un régime d'imposition unifié sont ainsi maintenus.
• Le Québec choisit de ne pas participer du tout; l'Ontario choisit de ne pas participer en ce qui concerne l'impôt des sociétés

5. Chocs pétroliers: fin des années 70, début des années 80: gouvernement Trudeau

• Programme énergétique national (PEN): intervention fédérale majeure dans le secteur du pétrole et du gaz: taxes à  l'exportation; contrôle des exportations; «prix canadien »; mesures incitatives pour les territoires appartenant au fédéral
• Accord de l'Ouest: PEN mis au rancart; en ce qui concerne le pétrole, le gouvernement fédéral ne dispose plus que de la taxe sur les sociétés
• Les provinces de l'Est obtiennent le droit aux revenus des gisements situés en mer

6. Réforme fiscale: gouvernement Mulroney, fin des années 80, début des années 90

• Abolition de la taxe de vente à  la fabrication: remplacée par la taxe sur les produits et services (TVA)
• Quatre provinces s'engagent à  harmoniser leurs taxes de vente provinciales avec la TPS: importantes mesures incitatives fédérales
• Le gouvernement fédéral autorise le Québec à  percevoir la TPS au Québec

7. Hausse de l'impôt fédéral: gouvernement Chrétien

• 1996:  mesures fédérales pour remédier aux considérables déficits
• La plupart des provinces ne suivent pas ce courant; certaines réduisent mêmes leurs impôts, l'Ontario en tête

8. 2000: Impôt sur le revenu

• Nouveau régime fiscal sur le revenu (pas impôt cumulé) permet une plus grande flexibilité aux provinces
• Protège aussi les provinces des retombées des mesures fédérales
• Nouvel organisme mixte pour la perception des impôts: différents arrangements avec les provinces
• Le gouvernement fédéral propose des mesures incitatives (perception gratuite) aux provinces afin qu'elles suivent la structure fiscale fédérale, et ce, même si les taux et les fourchettes d'imposition varient (il en coà»te donc aux provinces d'être différentes)

9. L'ère des excédents: gouvernements Chrétien et Martin

• 1999
• La baisse des taux d'imposition fédéraux s'amorce

C: Ententes sur les transferts

1. Domaines bénéficiant de transferts fédéraux (2006)

• Santé: 25 milliards
• éducation et enseignement supérieur: 15 milliards
• Péréquation: 11 milliards
• Programmes modestes sur le logement, les revenus agricoles, les langues officielles, les jeunes contrevenants: environ 2 milliards

2. Péréquation

• Lancé en 1957
• Au départ, calculé selon la capacité fiscale moyenne à  l'échelle nationale (10 provinces)
• En fonction de la capacité fiscale, et non des revenus ou besoins
• 1982: standard calculé selon cinq provinces en raison de la capacité fiscale de l'Alberta (190%): exclut la province la plus riche (Alberta) et les plus pauvres (provinces de l'Atlantique) - en pratique, la norme est quelques points de pourcentage de moins que la moyenne nationale, mais plus stable
• 2004: la valeur du programme n'est plus liée au standard calculé selon cinq provinces, car une valeur plancher est maintenant garantie et une augmentation annuelle est prévue: le programme est ainsi enrichi
• De plus, le gouvernement fédéral accepte de faire des ententes spéciales avec des provinces recevant des transferts péréquatifs: la Saskatchewan est protégée contre ce qui aurait été une diminution considérable de sa part en 2004-05; les provinces de l'Atlantique échappent à  la «disposition de récupération » (réduction des transferts péréquatifs) en raison de revenus découlant de ressources non renouvelables
• Engendre un important débat: les revenus des ressources non renouvelables devraient-ils être inclut? L'Ontario critique de plus en plus le régime, les provinces qui reà§oivent des transferts péréquatifs peuvent se retrouver avec une capacité fiscale plus importante que l'Ontario
• Enjeu à  long terme: le programme de péréquation n'amène pas les provinces riches à  un niveau inférieur et la capacité fiscale croissante de l'Alberta lui donne un avantage considérable par rapport aux autres provinces: son taux d'imposition est faible et ses dépenses sont élevées; effet de distorsion potentielle sur l'économie réelle
• Le programme est de plus en plus controversé

3. Programmes sociaux

• Divers programmes dans les domaines de la santé, de l'éducation et de l'assistance sociale
• De 1950 à  1970, les coà»ts de tous ces programmes étaient au départ partagés, mais, avec le temps, tous se sont vus financés par des «transferts en bloc » calculés en fonction du nombre d'habitants et affectés à  des «programmes établis ».
• Le Québec a choisi de ne pas participer à  certains programmes, tout en demeurant sujet à  des conditions qui assuraient, dans une large mesure, l'équivalence des programmes existants (le Québec bénéficie d' «abattements » ou de transferts additionnels)
• L'augmentation des transferts en bloc donne une plus grande flexibilité aux provinces en ce qui concerne l'élaboration de programmes, et permet au fédéral de réduire sa vulnérabilité aux tensions sur les coà»ts
• Les tensions sur les coà»ts affectent toutefois davantage les provinces et la santé entraîne d'importantes dépenses gouvernementales
• L'augmentation des transferts en bloc en fonction de la population a eu davantange de conséquences pour les provinces pauvres: les coà»ts des programmes d'assistance sociale sont devenues disproportionnées
• Les programmes d'assurance-maladie deviennent des transferts en bloc sujets à  cinq conditions contrôlées par le fédéral: les transferts fédéraux sont parfois diminués pour cause de non-respect de ces conditions, mais les montants sont en général peu élevés; avec le temps, la santé est devenue le plus important transfert
• À partir des années 1980, les déficits fédéraux ont entraîné la réduction graduelle des principaux transferts
• Budget de 1994: compressions budgétaires majeures équivalant à  un tiers des transferts en santé et en éducation ainsi que des transferts sociaux à  partir de 1996-97 (réduction importante des dépenses du fédéral aussi)
• Les provinces réagissent très négativement
• Le gouvernement fédéral passe rapidement d'une période de déficits considérables à  une période d'importants excédents: début du «réinvestissement » fédéral dans la santé, le fédéral obtenant en outre des engagements de la part des provinces (par exemple, système national intégré d'informations sur la santé)
• Le gouvernement fédéral instaure aussi d'importants programmes de crédit d'impôt pour les familles à  faible revenu avec enfants, ce qui retire certaines dépenses sociales du budget des provinces; vague engagement des provinces à  «réinvestir » les économies réalisées.
• En 2006, les transferts relatifs à  la santé compensent avantageusement les compressions antérieures, mais les transferts sociaux et ceux relatifs à  l'enseignement supérieur ne rejoignent pas encore les sommets atteints dans le passé; problème particulièrement sérieux dans le domaine de l'enseignement supérieur o๠les tensions sur les coà»ts sont importantes

4. Quelques observations

• Les transferts canadiens sont relativement modestes comparés aux dépenses gouvernementales totales dans la plupart des fédérations; ils comportent en outre relativement peu de conditions
• La situation économique globale a eu un impact important sur l'évolution des transferts, ses hauts et ses bas reflétant les priorités économiques et l'équilibre budgétaire du gouvernement fédéral
• Tous les paliers dégagent à  présent des excédents ou presque
• Le fédéral procède à  de vastes consultations et à  des travaux techniques en collaboration avec les provinces: ceci conduit parfois à  la conclusion d'ententes, et d'autres à  des décisions fédérales unilatérales
• Les ententes entre le fédéral et les provinces n'ont pas force obligatoire
• Le système de transferts a subi de grandes pressions en raison des diverses compressions, des tensions sur les coà»ts et de certaines ententes spéciales
• En général, le système canadien fonctionne:
• Haut niveau de services publics
• Le régime fiscal et les principaux programmes sociaux sont plutôt cohérents partout au pays, et la perception des impôts est largement intégrée
• Les provinces ont une marge de manÅ“uvre suffisante pour expérimenter, prendre des initiatives et faire concurrence aux autres
• Situation budgétaire, auparavant grave, maintenant très saine
• Certains aspects du régime de transfert sont cependant devenus controversés, en particulier la péréquation qui a fait l'objet d'ententes particulières litigieuses

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