Forum des fédérations - Notres président Ã propos du fédéralisme

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George Anderson a été sous-ministre de Ressources naturelles Canada, de mai 2002 à mai 2005. Il a également agi à titre de sous-ministre (Affaires intergouverne-mentales), Bureau du Conseil privé, à compter d'aoà»t 1996. Il a commencé à Å“uvrer au sein de la fonction publique du Canada en 1972. De 1992 à 1993, il a été boursier au Center for International Affairs de l'Université Harvard. Il est titulaire d'un baccalauréat ès art de l'Université Queen's, d'une maîtrise en littérature avec spécialisation en théorie politique de l'Université Oxford, et d'un diplôme de l'école nationale d'administration à Paris, en France. Il est actuellement membre du conseil de l'Université Queen's à Kingston, en Ontario, au Canada.

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Ron Watts et moi

par GEORGE ANDERSON | président, Forum des fédérations

(TRADUCTION)

Dans un grand roman russe dont Ron Watts serait le protagoniste — difficile à envisager, je l'admets, puisqu'il n'a pas le tempérament d'une âme tourmentée —, je représenterais l'un de ces personnages secondaires que l'on retrouve de temps à autre, aux chapitres douze, vingt et trente-cinq, toujours dans des circonstances différentes. Nos rapports ont été tissés par une amitié grandissante et un intérêt commun pour Queen’s et le fédéralisme, de même que par les intéressantes façons dont la vie nous a tour à tour rapprochés et éloignés dans un cercle social relativement restreint. La particularité de mes rapports avec Ron tient sans doute au fait que je l'ai côtoyé dans des circonstances et des rôles des plus variés.

Je ne suis hélas pas un chercheur — du fédéralisme ou de tout autre sujet. Je crois avoir déçu mon ancien professeur sur ce plan. Je ne peux par conséquent pas prétendre offrir une appréciation perspicace, originale ou même simplement pédantesque de la contribution de Ron à l'étude du fédéralisme. Il constitue certainement l'un des grands penseurs dans ce domaine, et même peut-être « le doyen de l'étude du fédéralisme », mais je laisse à d'autres le soin de donner foi à cette affirmation et d'en faire la preuve.

J'ai rencontré Ron au début des années soixante. Je poursuivais des études en sciences politiques à l'Université Queen’s et Ron y enseignait. Avec le recul, je crois que l'Université Queen’s s'apparentait alors davantage à un collège classique libéral qu'à une grande université. On y trouvait des facultés de médecine et de droit, mais il s'agissait encore d'une petite institution comptant moins de 5000 étudiants en 1967, année de mon départ. Ceci étant dit, cette petite institution exercait beaucoup d'influence au Canada, surtout dans les domaines des études canadiennes, des sciences politiques et des sciences économiques. Le département de sciences politiques était remarquable et se distinguait par sa contribution à la vie publique canadienne. Parmi les professeurs qui s'y trouvaient en même temps que moi, trois sont par la suite devenus Compagnons de l'Ordre du Canada (Alec Corry, John Meisel et Ron). Flora MacDonald, elle aussi maintenant membre de l'Ordre, avait échappé aux luttes intestines entourant John Diefenbaker et trouvé refuge à l'université en tant que secrétaire du département — mais elle remplissait bien sûr beaucoup d'autres rôles, dont celui de tuteure. Le doyen de la faculté de droit, Bill Lederman, un futur OC, y a donné un séminaire sur le droit constitutionnel destiné aux étudiants en sciences politiques. Ted Hodgetts, OC, s'y trouvait encore pendant mes deux premières années d'étude, avant sa malencontreuse défection vers une institution de moindre calibre. On y rencontrait aussi d'autres professeurs exceptionnels et j'ose mentionner ceux qui m'ont le plus marqué : Jock Gunn, Jack Grove, Hans Lovink et Hugh Thorburn. Le programme de baccalauréat spécialisé accueillait peu d'étudiants — environ une vingtaine — et la taille des classes n'était qu'une fraction de celles d'aujourd'hui. Je me rappelle des deux derniers deux séminaires du programme : nous étions moins de dix à y prendre part. Les étudiants avaient facilement accès aux professeurs et les côtoyaient parfois même à l'extérieur de l'université (je ne crois toutefois pas m'être jamais adressé à un professeur par son prénom à l'époque). Certains de ces rapports se sont transformés en des relations d'amitié dont j'ai la chance de jouir depuis.
Mon premier souvenir concret de Ron est associé à un séminaire de quatrième année sur le fédéralisme comparé. Ron était revenu à Queen’s au début des années soixante après avoir terminé sa thèse à Oxford. Son livre New Federations: Experiments in the Commonwealth venait d'être publié par Clarendon Press. La science politique ne représentait toutefois pas son premier intérêt : il enseignait la philosophie à Queen's lorsqu'il a décidé de changer de discipline et de retourner à Oxford pour y entreprendre un doctorat. Il s'agissait d'un petit séminaire qui laissait beaucoup de place aux débats. Il m'a paru des plus édifiant parce qu'il présentait un fort élément comparatif, dont — en raison de la recherche terrain de Ron — un examen étroit des sociétés postcoloniales ayant suivi différents parcours fédéraux. Ron a étudié aux côtés de K.C.Wheare, qui mettait l'accent sur les aspects institutionnels du fédéralisme, mais sa propre approche s'avérait manifestement éclectique. Il vacillait entre le Scylla de l'approche institutionnelle du fédéralisme préférée par Wheare et le Charybdis de l'approche sociologique de W.S. Livingston. Ron, lui, cherchait plutôt à déterminer si, dans la pratique, les systèmes politiques fonctionnent d'une manière fédérale, de même qu'à identifier les forces et les facteurs qui modèlent ces systèmes — y compris leur développement historique et sociétal ainsi que l'évolution de leurs structures institutionnelles, de leurs partis et de leurs dirigeants. L'intérêt qu'il porte aux nouvelles fédérations – plusieurs ayant échoué dans leurs tentatives de fédéralisation – l'a aussi amené à longuement réfléchir sur la pathologie des fédérations. Son cours était particulièrement original en ce sens qu'il traitait d'un large spectrum de pays occidentaux et en développement, alors que nombre de cours sur la politique comparée se penchaient sur les pays soit occidentaux, communistes, ou en développement. Il utilisait le fédéralisme comme un prisme pour observer les types d'aménagements institutionnels mis en œuvre dans des contextes des plus différents.

Nonobstant le contenu du cours, j'ai été frappé par le style de Ron. En fait, je crois que son style actuel est pratiquement identique à son style d'alors. Même dans l'ère du Verseau, il était toujours vêtu de façon formelle. Il se trouvait alors dans la trentaine, mais il paraissait plus âgé, sans doute en raison de son exceptionnelle maturité et de son grand jugement, qualités qui ont sûrement contribué à faire de lui le plus jeune directeur de l'Université Queen's. De tous les professeurs, Ron représentait celui qui se laissait le moins emporté par l'idéologie et la passion : la rationalité calme et le jugement équilibré ont toujours prédominé chez lui. En dépit de ses grandes connaissances en philosophie, ou peut-être en raison de celles-ci, il abordait les éléments très abstraits de la science politique avec prudence : les faits et la complexité des différents pays devaient avoir préséance (il a vécu quelque temps dans toutes les fédérations sur lesquelles il a écrit). Il utilisait des concepts et des taxonomies pour aider à la compréhension, mais ne proposait des généralisations qu'avec prudence et évitait les théories ambitieuses. Il se servait de la méthode comparée comme d'un laboratoire rempli de spécimens intéressants sur lesquels des hypothèses pouvaient être testées. Cette façon de faire ne m'intéressa pas autant à ce moment-là qu'elle m'intéressera plus tard parce que la théorie des systèmes me captivait alors (bien que ma thèse de baccalauréat sur David Easton pencha plutôt vers le scepticisme). Les accès d'enthousiasme ne lui étaient toutefois pas complètement étrangers : le Bundesrat allemand l'avait à l'époque séduit; il croyait que ce concept saurait peut-être répondre aux besoins du Canada; il a changé d'idée depuis.
Le département de sciences politiques espérait qu'une bourse Woodrow Wilson me soit décernée et que je me dirige vers Yale ou une autre des grandes universités américaines. Je les ai grandement déçus. Je n'avais pas encore entamé ma thèse au moment de l'entrevue, ce qui n'impressionna certainement pas les membres du comité de sélection: ils me demandaient des précisions sur des idées que je n'avais pas encore développées. Quelques jours après avoir eu vent de la mauvaise nouvelle, j'ai rencontré Ron dans les niveaux inférieurs de l'Union des étudiants. Il s'est dit désolé que je n'aie pas reçu la bourse et m'a demandé si j'avais déjà songé à Oxford. Je n'y avais jamais réfléchi, mais la perspective m'enchantait. Ron s'est donc mis au travail. Il espérait me faire accepter au Collège Nuffield – il y avait lui-même préparé son doctorat et le collège accordait des bourses complètes. Le collège ne s'engagerait toutefois définitivement qu'après m'avoir rencontré en entrevue, ce qui ne se passerait qu'après mon arrivée en septembre. Ron a par conséquent communiqué avec un de ses grands amis, Christopher Seton-Watson, pour m'obtenir une place à Oriel dans au cas où je ne sois pas admis à Oxford. Heureusement, j'ai terminé ma thèse avant le mois de septembre et reçu un diplôme avec mention honorable, j'ai donc été accepté par Nuffield. (Ma carrière académique dans ce collège s’est inscrit dans ce que mes collègues ont nommé une expérience alpha-gamma, mais passons là-dessus pour le moment.)

C'est ainsi que Ron a joué, à son insu, l'improbable rôle de cupide dans ma vie. J'ai en effet rencontré à Oxford celle qui devint — après une longue amitié et une longue cour — mon épouse et la mère de nos trois garçons : Charlotte Gray. Ma bonne étoile et Ron m'ont donc poussé vers la meilleure et la plus heureuse décision de ma vie. Les professeurs ne connaissent souvent pas l'impact qu'ils ont sur leurs étudiants. Je suis heureux de pouvoir dire que Ron a approuvé mon choix : il a récemment été l'un des deux parrains de Charlotte – l'autre étant John Meisel – lorsque l'Université Queen’s lui a décerné un doctorat honorifique.

Après Oxford, j'ai accepté un poste à Ottawa au sein du gouvernement fédéral « pour un an ou deux ». Je croyais encore enseigner dans une université un jour. Lorsque j'ai été recruté par le « groupe Tellier » en 1977, j'avais déjà travaillé pour quelques ministères. Ce groupe avait été créé au sein du Bureau du Conseil privé afin de conseiller le gouvernement sur la conduite à adopter pour ce qui concernait le Parti québécois nouvellement élu et la possibilité d'un référendum sur la souveraineté-association. Une des premières initiatives consistait à instituer la Commission Pépin-Robarts, à laquelle Ron s'est joint en tant que commissaire l'année suivante. Le premier ministre Trudeau éprouvait d'importantes réserves à propos de la commission alors même qu'il l'instituait, car il ne désirait pas se retrouver face à une longue liste de changements concernant la structure du pays qu'il se verrait dans l'impossibilité d'appuyer ou de mettre en œuvre. En fait, je n'ai pas beaucoup côtoyé Ron au cours de cette période, probablement parce que nous avons approché la question de l'unité nationale de deux angles différents et qu'une grande saga politique faite de rondes constitutionnelles, d'élections et de référendums se déroulait sous nos yeux.

Les écrits de Ron, même récents, ont tendance à donner beaucoup de poids à ce qu'il nomme « les problèmes structuraux » du fédéralisme canadien. À l'instar de plusieurs politicologues canadiens, il considère que certains aspects de nos aménagements constitutionnels sont dysfonctionnels. Il a par conséquent soutenu l'adoption d'importantes modifications constitutionnelles dans le cadre du rapport Pépin-Robarts ainsi que lors des rondes du Lac Meech et de Charlottetown. Ma propre perspective à ce sujet a été modelée par mon travail au sein du BCP à la fin des années 1970, travail qui portait sur l'élaboration de scénarios et de stratégies sur l'unité. Je reconnaissais les tensions structurelles inhérentes au fédéralisme canadien, mais je n'étais pas convaincu qu'elles s'avéraient nécessairement pires que dans d'autres fédérations ou qu'elles seraient résolues par les diverses solutions constitutionnelles proposées. Il était difficile d'envisager une façon de rallier le PQ à toute solution « canadienne », et leur constante opposition minerait certainement toute avancée. De plus, en abordant une des questions structurelles — comme le Sénat et le pouvoir de dépenser —, on risquait de dresser les régions les unes contre les autres. Plusieurs innovations constitutionnelles promettaient de générer de nouveaux problèmes. Je considérais donc que dans la lutte pour l'unité nationale, il serait sans doute plus facile pour le fédéral de saper la crédibilité du mouvement indépendantiste en instituant des changements progressifs et en proposant des arguments pondérés qu'en remportant une victoire constitutionnelle claire. Ainsi, c'est avec réticences que j'ai vu les initiatives constitutionnelles des 25 dernières années être adoptées. Je n'ai pas vraiment appuyé aucune d'entre elles : j'ai toujours éprouvé des réserves à propos de la forme (1981) ou du fond (Meech et Charlottetown). Les réformes structurelles de Meech et de Charlottetown ont probablement davantage emballé Ron. Avec le recul, il est difficile de déterminer qui avait raison à quel propos parce que cette histoire s'est révélée pleine d'imprévus. Ron, dans son bilan de l'Accord de Charlottetown, se demandait si les canadiens se trouvaient maintenant « immunisés contre le désir de résoudre tous les problèmes structuraux par le biais de changements constitutionnels ».

En fait, je n'ai pas participé aux grandes sagas politiques de Meech et Charlottetown (et seulement de façon périphérique dans celle du rapatriement). Je n'ai donc travaillé de nouveau sérieusement avec Ron qu'après avoir accédé au poste de sous-ministre des Relations intergouvernementales en 1996, dans le sillage du référendum presque réussi au Quebec l'année précédente. Nous vivions alors, pour le meilleur et pour le pire, dans une ère de changements non constitutionnels progressifs et de débats sur les règles de sécession et le besoin de « clarté ». Mon ministre, Stéphane Dion, ex-professeur de sciences politiques, demandait avidement faits et arguments à propos du fédéralisme canadien, dont des comparaisons avec d'autres fédérations. C'est ainsi que j'ai été amené à devenir l'improbable mécène d'une des grandes réussites de Ron. Je suis entré en communication avec lui pour lui proposer de rédiger un court ouvrage, 100 pages tout au plus, qui étudierait le fédéralisme canadien d'un point de vue comparatif.

Nous ne pourrions aucunement réviser le livre, et il serait publié par l'Institut de l'Université Queen’s. Nous considérions qu'un tel livre permettrait d'aborder plusieurs mythes entourant le fédéralisme canadien. Le résultat : « Comparaison des régimes fédéraux ». Ce livre est maintenant considéré comme un ouvrage de référence : un grand succès de librairie; une troisième édition en préparation; traduit en français, en espagnol, en arabe, en ukrainien et en kurde. Il remporta un tel succès que j'ai demandé à Ron d'écrire un deuxième petit livre, « Étude comparative du pouvoir de dépenser dans d'autres régimes fédéraux », un ouvrage tout aussi réussi, bien que portant sur un sujet beaucoup plus pointu. Le succès remporté par ces ouvrages devrait faire réfléchir les chercheurs réputés sur les avantages de rédiger de courts ouvrages même s'ils semblent plus difficiles à bien réussir.
En 1998, j'ai contacté Ron à propos d'un autre projet. Toujours dans l'espoir d'alimenter un débat canadien sur les expériences d'autres fédérations, nous songions à organiser une importante conférence internationale sur le fédéralisme et à parrainer une organisation qui favoriserait la création d'un réseau international sur le fédéralisme. Nous désirions que Ron prenne part à un petit comité qui explorerait cette idée. C'est ainsi qu'a pris naissance le Forum des fédérations. La contribution de Ron a été centrale à la création et au développement du Forum, et il a pour cela fourni beaucoup de son temps à l'organisation. J'ai eu l'occasion de beaucoup côtoyer Ron dans les tout débuts du Forum, avant la conférence du Mont-Tremblant, mais je n'en suis venu à comprendre pleinement non seulement son dévouement à l'organisation, mais aussi ses talents et ses connaissances que depuis qu'un comité (dont Ron faisait partie) m'a nommé président de l'organisation en 2005. Ron n'a pas son pareil dans un comité : pointilleux et toujours bien préparé, il appréhende clairement les résultats escomptés et écoute tous les points de vue. À un certain moment, il présidait notre comité des programmes, en plus de faire partie du comité des finances et du comité des investissements. Peu sont ceux qui savent que Ron a étudié dans le domaine de la comptabilité pendant un an, mais son travail au sein des comités le démontre bien. Il fait partie du comité de rédaction de notre programme « Un Dialogue mondial » depuis le début et on lui doit la coordination de notre partenariat avec l'Association internationale des centres d'étude du fédéralisme aux fins de ce programme. Chaque fois que nous envisageons un problème potentiel concernant des universitaires à l'orgueil blessé — souvent de tous les coins de la planète — nous faisons appel à Ron pour aplanir les divergences et produire un résultat cohérent. Il voyage sans cesse pour le compte Forum, fréquemment dans des environnements difficiles. Partout où il va, le travail passe en premier. La plupart du temps, il ne voit donc que les murs de son hôtel. Trop souvent, il ne s'adonne au tourisme que par délégation — à travers sa très chère Donna qui lui raconte les excursions faites pendant ses réunions. Ron a longtemps revu le contenu de chaque article de notre revue, et il répond toujours promptement aux demande de commentaires sur les ébauches qui lui sont envoyées. Il a en outre récemment contribué à la mise sur pied et à l'orchestration de la Quatrième conférence internationale sur le fédéralisme de novembre 2007, comme il l'avait fait pour les trois conférences précédentes. Il sait aussi se montrer exigeant lorsque nécessaire. Il a, par exemple, classé les ébauches de communications pour la conférence de Delhi selon quatre catégories, soit « excellentes, bonnes, récupérables et sans espoir »; nous avons agi en conséquence. À travers tout cela, Ron n'a jamais, à ma connaissance, exprimé une plainte, une frustration ou fait preuve d'un tant soit peu d'impolitesse. Enfin, Ron a représenté le plus assidus des réviseurs de l'ébauche d'un petit ouvrage sur le fédéralisme que j'ai récemment rédigé, m'offrant profusion de commentaires et de proposition de corrections.

Je conclurai en revenant au début — à l'Université Queen’s. Je fais partie du conseil d'administration depuis de nombreuses années et j'ai pu, à plusieurs reprises, bénéficier des points de vue et du discernement de Ron. Toutefois, même vingt après avoir quitté le poste de recteur, il fait toujours preuve d'une grande discrétion, d'un profond respect et d'un solide appui à l'égard de ses successeurs. Nous nous sommes particulièrement réjouis l'an dernier lorsqu’un nouveau pavillon étudiant a été nommé le Pavillon Watts.
Comme vous pouvez le constater, j'ai eu de la chance de connaître Ron d'abord en tant que professeur, puis en tant que mentor, client, patron et conseiller. Le fait que notre amitié ait grandi toujours un peu plus à chaque étape de ce parcours montre bien toute la valeur de cet homme.

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