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Autriche
Des experts se penchent sur la Constitution
On s’attend à ce que la deuxième ronde de négociations soit couronnée de succès
REUTERS/Leonhard Foeger
Le chancelier de l’Autriche, Alfred Gusenbauer (à gauche), aux côtés du vice-chancelier Wilhelm Molterer lors d’une conférence de presse tenue à Linz. M. Gusenbauer, un socialdémocrate, s’est engagé à réformer la Constitution dans l’accord de coalition entre son parti et les conservateurs.
par PETER BUßJÄGER
Le nouveau chancelier socialdémocrate, Alfred Gusenbauer, a déclaré que la réforme de l’État fédéral et de l’administration figurait au coeur de l’accord entre les deux partis du gouvernement de coalition qu’il dirige.
À la suite des élections au Conseil national du 1er octobre 2006 qui ont conduit à un match nul, soit à un nombre pratiquement égal de députés pour les sociaux-démocrates et le Parti populaire, il a fallu attendre jusqu’en janvier 2007 pour qu’au terme de longues et laborieuses tractations les deux partis se mettent enfin d’accord sur la formation d’une coalition, et que le nouveau chancelier soit assermenté.
La réforme fédérale est considérée comme une percée puisque le Parti populaire, un parti conservateur, a toujours préconisé un degré élevé d’autonomie pour les länder, l’équivalent d’États ou de provinces, alors que les Sociaux- démocrates, eux, préféraient un pouvoir central fort.
En fait, le chapitre de l’accord de coalition traitant des réformes constitutionnelles ne prévoit pas la rédaction d’une nouvelle constitution, mais tente plutôt d’atteindre certains objectifs dont voici quelques exemples intéressants:
• Instaurer des tribunaux administratifs dans les länder, qui permettraient à ces derniers d’y participer.
• Organiser un nouveau système de gestion de l’éducation permettant aux länder de jouer un rôle plus important dans le système d’éducation de l’Autriche.
• Renforcer l’autonomie constitutionnelle des länder tout en réduisant les pouvoirs de contrôle de la fédération.
• Créer une nouvelle répartition des compétences par le truchement de ce que l’on appelle un « troisième pilier », à savoir une certaine forme de législation coopérative entre la fédération et les länder.
Ce dernier but – la création du « troisième pilier » – se présente comme le plus difficile à atteindre. En effet, de nombreux observateurs doutent qu’il subsiste la moindre chance de réunir un consensus politique sur une nouvelle forme de répartition des compétences.
Il ne s’agit pas de la première tentative de l’Autriche visant à réformer son système fédéral. La dernière tentative du pays en la matière, entreprise entre juin 2003 et janvier 2005, a cependant échouée. Les parties n’étaient effectivement pas arrivées à s’entendre sur la répartition des compétences, ni sur la restructuration des relations financières entre la sphère fédérale, les länder et les collectivités locales, ou sur l’élaboration d’une nouvelle Charte des droits fondamentaux.
Un expert de chacun des partis
La nouvelle approche opérée par le chancelier Gusenbauer comporte une différence essentielle en ce sens que les propositions de modifications sont désormais élaborées au sein d’un petit groupe d’experts composé de politiciens et d’universitaires ayant autrefois joué un rôle-clé dans les discussions sur la réforme du système fédéral autrichien. L’accord entre les sociaux-démocrates et le Parti populaire prévoit la désignation de deux experts par chacun des membres de la coalition. Les premiers ont choisi Theo Öhlinger, professeur de droit constitutionnel à l’Université de Vienne et Peter Kostelka, ancien chef du groupe parlementaire du Parti social-démocratique au Parlement autrichien qui fut ensuite nommé ombudsman par son parti. De son côté, le second a désigné Andreas Khol, ancien président du Parlement autrichien aujourd’hui à la retraite, mais qui reste une des figures de proue du fédéralisme autrichien, et Franz Fiedler, ancien président de la Cour d’audit qui est par la suite devenu président de la Convention constitutionnelle autrichienne.
Deux experts ont été délégués par la Conférence des gouverneurs des länder. Il
s’agit pour le premier de Gabriele Burgstaller, gouverneure du land de Salzbourg et membre du Parti social-démocratique, et pour le second d’Herbert Sausgruber, gouverneur du Vorarlberg et représentant du Parti populaire. Tous deux sont partiellement représentés par d’autres experts. Georg Lienbacher, chef du service constitutionnel de la chancellerie fédérale, agit en qualité de secrétaire général du groupe. Le groupe doit remettre
ses propositions avant la fin du mois de juin.
« Fédéralisme exécutif » à l’horizon ?
À l’heure actuelle, le groupe d’experts se concentre plus particulièrement sur les tribunaux administratifs dans les länder, l’organisation
de l’éducation dans le pays ou le regroupement de l’administration de toutes
les questions sociales sous la forme de « guichets uniques » au niveau régional. Ces projets conservent une chance d’être soutenus par le gouvernement fédéral et les länder. De manière générale, ils pourraient renforcer le
fédéralisme exécutif en Autriche. Il faut s’attendre à ce que l’opposition, soit les Verts, le Parti de la liberté et le BZ Ö (le parti de Jörg Haider) tente d’y faire obstacle, sans néanmoins les empêcher d’aller de l’avant pour peu que les sociaux-démocrates et le Parti populaire, qui dominent également huit des
neuf länder (à l’exception de la Carinthie qui est gouvernée par Jörg Haider), arrivent à se mettre d’accord.
Les autres chances d’aboutir à une redistribution des compétences législatives
paraissent presque inexistantes. Des divergences insurmontables subsistent entre les positions des länder, telles qu’elles ont été exprimées durant la Convention, et les propositions de la fédération. Globalement, la probabilité pour les länder de renforcer leurs fonctions législatives et d’obtenir une plus
grande autonomie en la matière demeure assez mince. Il se pourrait cependant que la création d’une législation conjointe entre la fédération et les länder sous la forme du « troisième pilier » évoqué ci-dessus puisse faire office de projet-pilote pour certains domaines, parmi lesquels les hôpitaux, la sécurité sociale et certains aspects des questions liées à la jeunesse, et préparer ainsi le terrain pour d’autres changements.
Parcours semé d’échecs
La réforme a de meilleures chances de succès cette fois-ci. La tentative précédente, la Réforme structurelle des compétences, s’est déroulée entre 1984 et 1994. Confrontés à la possible adhésion de l’Autriche à l’Union
européenne, les länder avaient alors réclamé une redistribution fondamentale des tâches au sein du système fédéral, de manière à compenser la perte de pouvoir et d’influence qu’ils redoutaient dans plusieurs domaines
législatifs. Au bout du compte, le projet a été rejeté par les länder.
La deuxième tentative de réforme structurelle du système fédéral autrichien a pris la forme d’une convention constitutionnelle, qui s’est réunie de juin 2003 à janvier 2005.
La convention, motivée par la perspective de la prochaine entrée de l’Autriche dans l’UE, affichait un but ambitieux : soumettre des propositions de réforme du système politique autrichien et de la Constitution. Elle a pourtant mis un terme à ses travaux en janvier 2005 sans être parvenue à trouver un accord.
Bien que les deux tentatives aient poursuivi des buts similaires, une importante différence les sépare : entre la fin des années 1990 et les premières années du 21e siècle, les fondements du discours relatif au système fédéral en Autriche ont changé. Les discussions ne touchent plus simplement le renforcement des pouvoirs des länder, elles s’étendent désormais à l’avenir du système fédéral lui-même.
La constitution de 1920 résulte d’un compromis entre deux partis
La Constitution fédérale autrichienne, élaborée pour l’essentiel en 1920 par le juriste Hans Kelsen, a fait du pays une fédération hautement centralisée. De plus, nombre des modifications adoptées depuis 1920 ont encore modifié la répartition des compétences en transférant des pouvoirs supplémentaires dans la sphère fédérale.
La Constitution résulte d’un compromis entre deux visions politiques : celle du Parti chrétien social, un parti conservateur à l’origine de l’actuel Parti populaire (ÖVP), qui préconisait un degré élevé d’autonomie pour les länder, et celle des sociauxdémocrates (SPÖ) qui préféraient un pouvoir central fort.
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Peter Bußjäger, directeur de l’Institut du fédéralisme d’Innsbruck en Autriche a été membre de la Convention constitutionnelle autrichienne (2003 - 2005). L’Université d’Innsbruck lui a
décerné un doctorat en droit en 1986.
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