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Plus d'autonomie fiscale pour les länder ?La réforme du fédéralisme fiscal, « l’un des dossiers les plus épineux depuis la réunification »
REUTERS/Tobias Schwarz
Gardienne de l'unité de la coalition, la chancelière allemande Angela Merkel préside une réunion des membres de la coalition aux côtés du social-démocrate Peter Struck, coprésident de la commission parlementaire mixte chargée de la réforme du fédéralisme fiscal allemand.
En 2006, la République fédérale d’Allemagne a fait aboutir la réforme constitutionnelle la plus ambitieuse de toute son histoire. Cette refonte, que les Allemands ont baptisée « Réforme du fédéralisme I », a inauguré une nouvelle répartition des compétences législatives entre la fédération et ses unités constituantes, les länder. L’année 2007 a été marquée par le lancement d’un nouveau programme appelé « Réforme du fédéralisme II ». Dans leur accord de coalition destiné à former le gouvernement fédéral à la suite des élections d’octobre 2005, les chrétiens-démocrates et les sociaux-démocrates ont en effet convenu que la première étape de la réforme serait suivie d’une deuxième – destinée à adapter les relations financières entre la fédération et les länder aux nouvelles conditions économiques prévalant en Allemagne et dans le reste du monde. Aujourd’hui encore le défi semble insurmontable. Pour mettre toutes les chances de son côté, la nouvelle réforme est pilotée par une commission parlementaire conjointe réunissant la Chambre basse (Bundestag), et la Chambre haute (Bundesrat). Comme l’a rappelé le dirigeant chrétien-démocrate Norbert Lammert, président du Parlement fédéral, lors de la première réunion de la commission en mars 2007, la réforme du fédéralisme fiscal « représente assurément l’un des dossiers les plus épineux auquel le gouvernement fédéral et les länder vont s’attaquer depuis la réunification. » Une commission sur la réforme Les deux Chambres ont arrêté une série de mesures inscrites dans une résolution correspondant à l’approbation de la première étape de la réforme. Le mandat donné à la commission comprend les tâches suivantes : 
REUTERS/Alexandra Beier
La taxe sur la bière constitue une des seules sources de revenus autonomes des gouvernements régionaux allemands. On peut voir ici, verre en main, le chrétien-démocrate Guenther Oettinger, premier ministre du Bade Wurtemberg et coprésident de la commission parlementaire mixte chargée de la réforme du fédéralisme fiscal allemand.
La commission et les 18 experts qu’elle avait mandatés se sont déjà penchés sur les questions financières au cours d’audiences publiques qui se sont déroulées en juin 2007. Une deu-xième série d’audiences consacrées aux questions admi-nistratives est prévue pour novembre. Son but avoué est de faire aboutir cette législation en 2008. Plus d’autonomie ? En Allemagne, le fédéralisme fiscal se ca-ractérise également par un système péréquatif très complexe destiné à permettre l’équivalence des conditions de vie à travers tout le pays. Après la distribution aux länder des revenus qui leur reviennent de droit, un programme de transferts horizontaux et verticaux se met en place, qui égalise la capacité financière de chaque land à 97,5 pour cent du montant correspondant aux conditions de vie moyennes. Les détracteurs du système font valoir que l’indice péréquatif extrêmement élevé entre les länder dissuade les plus performants de renforcer leur efficience, parce qu’alors la plus grande partie des gains engrangés risque d’être redistribuée aux länder les plus démunis. Cela décourage également ces derniers d’améliorer leur efficience, puisqu’ils verraient diminuer d’autant les montants reçus au titre des transferts. Le manque d’autonomie fiscale des länder, joint aux sévères limitations que l’obligation d’offrir une qualité minimale de services pu-blics leur impose du côté des dépenses, ont conduit les länder à se reposer sur les transferts provenant du gouvernement fédéral et à recourir à l’emprunt comme instrument pri-vilégié pour financer les déficits les plus variés. Tout cela n’a pas peu contribué à la dette colossale accumulée par le pays. Une politique de réforme fiscale Cependant, les länder moins favorisés, surtout dans l’ancienne Allemagne de l’Est, dont le potentiel économique ne dépasse pas les deux tiers environ de la moyenne nationale, se montrent très réticents à l’idée de plus de concurrence. Nombre de sociaux-démocrates, invoquant les différences structurelles entre les länder, font eux aussi preuve de scepticisme. Le 8 mars 2007, au cours d’un débat au Bundestag, Klaus Wowereit, le maire social-démocrate de Berlin, a en effet rappelé que : « La concurrence implique que la fédération, les länder et les collectivités disposent de moyens identiques pour remplir leurs obligations. » De la même manière, les premiers ministres des six länder de l’ancienne Allemagne de l’Est ont clairement fait savoir qu’ils ne souhaitaient pas la modification du système actuel de péréquation financière. Une partie de celui-ci repose sur le Pacte de solidarité II négocié en 2001. En vertu de celui-ci, les länder de l’Est doivent recevoir des subventions fédérales spéciales pour un montant s’élevant à 159 milliards d’euros versés de manière dégressive au fil des années d’ici 2019, et ce, afin de leur permettre de relever les défis posés par la réunification. Un frein à l’endettement Il n’en demeure pas moins que les länder – et surtout ceux de l’Est, les plus démunis – seront confrontés à des situations impossibles pour peu qu’un tel frein à l’endettement soit introduit. Jusqu’à maintenant, ils disposaient de deux moyens d’équilibrer leurs budgets : réduire les dépenses ou emprunter encore plus, accroissant du même coup la dette cumulée. Mais la réduction des dépenses ne représente pas une solution réaliste, puisque la majorité de celles-ci sont prescrites par des lois fédérales. Et si un frein à l’endettement devait être introduit, ils ne pourraient plus emprunter. La situation semble sans issue et pourtant, Hans-Peter Schneider, directeur de l’Institut du fédéralisme de Hanovre, prétend que les länder de l’Est pourraient se montrer intéressés par plus de responsabilités financières, tout simplement parce qu’ils savent qu’il s’agit là de leur seule porte de sortie. « Les länder ont besoin de plus d’autonomie fiscale, » a rappelé Hans-Peter Schneider. « Premièrement, ils doivent disposer de la compétence de légiférer sur les impôts qui leur sont attribués. Deuxièmement, ils doivent pouvoir frapper d’une surtaxe les revenus partagés, de manière à financer des tâches spécifiques durant un temps limité. Finalement, ils doivent être en mesure d’administrer les lois fédérales avec plus de souplesse et de s’écarter des normes fédérales qui se révèlent souvent fort coûteuses pour les länder. » De manière plus générale, il préconise de transformer le fédéralisme administratif allemand pour en faire un modèle plus créatif et plus constructif. La « Réforme du fédéralisme II » ne sera pas achevée avant 2008 au plus tôt. La grande coalition doit se montrer conciliante afin de s’entendre avec les länder sur les lois pour lancer cette réforme, puis les faire adopter par Berlin. Quand ce sera chose faite, le fédéra-lisme allemand aura fait une avancée importante. |
Felix Knüpling est directeur des programmes en Europe pour le Forum des fédérations. Auparavant, il a travaillé pendant six ans au Parlement allemand, le Bundestag, où il occupait un poste de cadre supérieur dans le bureau d’un membre de la Commission des affaires étrangères.
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