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Cahier spécial : les villes et leurs plans d’actions
En Inde, villes et villages réclament plus de pouvoirs
L’idéal de la démocratie villageoise est une chose; sa mise en œuvre en est une autre.
Un groupe d’entraide médicale, inspiré par la récente élection d’un important nombre de femmes au conseil de village, se réunit dans le village de Kanaipur.
PAR RASHME SEHGAL
Le 16 juillet 2005, au cœur de la saison des pluies, la ville de Mumbai, qui abrite 14 millions d’habitants et représente le plus grand centre urbain et financier de l’Inde, s’est trouvée paralysée. Des inondations d’une violence inouïe ont envahi certains des quartiers les plus peuplés de cette ville auparavant appelée Bombay. Même l’aéroport international a été contraint de cesser ses activités pendant deux jours.
Ce genre de problèmes n’affecte pas que la ville de Mumbai. Les villes indiennes ont connu une croissance exponentielle, et aujourd’hui on n’en dénombre pas moins de 60 comptant plus d’un million d’habitants. Une expansion aussi fulgurante s’est accompagnée de la prolifération de banlieues improvisées où se concentre la précarité. Trouver un toit demeure le principal
problème des citadins déshérités, et la plupart des municipalités tentent d’améliorer la situation, d’autant plus que la majorité de leurs administrés sont âgés de moins de 18 ans. Hélas, dans de nombreuses villes les membres du conseil municipal déplorent le manque de moyens financiers et la corruption de la fonction
publique. Dans certains domaines, les initiatives lancées par les conseillers se heurtent aux initiatives du centre ou des États, auxquels la Constitution indienne octroie certaines compétences partagées dans des domaines municipaux.
Les eaux qui ont envahi les rues de Mumbai et causé la mort de 600 personnes ainsi que des dégâts matériels se chiffrant en millions de roupies venait de la rivière Mithi, laquelle se jette dans la mer d’Oman. Les inondations ont été provoquées par les immenses complexes immobiliers construits sur les deux rives du cours d’eau qui assèchent la plaine inondable et forcent les eaux de pluie à s’engouffrer dans les rues de la ville.
Selon le système fédéral de l’Inde, si la ville de Mumbai entend réduire ou même prévenir les dommages causés par de futures inondations, elle doit préalablement obtenir l’assentiment de l’État de Maharashtra. À noter que dans de nombreux cas, le gouvernement central de New Delhi est appelé à intervenir dans les affaires municipales. Les municipalités reçoivent des fonds directement et indirectement tant du centre que des États. Pour mettre en œuvre un plan visant à réduire les risques d’inondations, Mumbai doit entreprendre des projets d’infrastructure bien au-delà de ses moyens. Pour financer le plan, Mumbai a demandé l’appui de deux ministères fédéraux : le ministère des Ressources hydriques et le ministère du Développement urbain.
Les crues de la rivière ayant continué à déferler sur la ville en 2006 et 2007, Mme Shubha Raul, maire de Mumbai, a dû convaincre tous les membres du conseil municipal de se mettre d’accord sur plusieurs mesures destinées à endiguer les caprices des eaux sur le long terme.
En premier lieu, selon Shubha Raul, il convient de supprimer les obstacles bloquant le cours naturel de la rivière. Pour y parvenir, a-t-elle précisé, il faut dissuader les habitants des taudis bordant les deux rives du cours d’eau d’y déverser leurs immondices et leurs eaux usées. Une première mesure aisément mise en œuvre consiste à éliminer le plastique.
« J’ai lancé une vaste campagne destinée à faire en sorte que les sacs en plastique ne soient plus utilisés dans la ville », a annoncé Shubha Raul. « La rivière Mithi est remplie de déchet plastique. Je souhaite également relancer le programme de restauration des bidonvilles, de telle sorte que Mumbai soit définitivement débarrassée de ses quartiers insalubres d’ici 2020. »
Certes, admet-elle, tout cela est plus facile à dire qu’à faire, surtout si l’on considère que plus de six millions des habitants de Mumbai vivent dans des masures. « Nous cherchons à atteindre cet objectif… et nous pourrons certainement y arriver si nous faisons preuve d’une détermination politique suffisante », ajoute Shubha Raul.
Le gouvernement de l’État de Maharashtra a lancé à Mumbai un programme de restauration des bidonvilles qui vise à offrir une nouvelle habitation à chaque occupant des taudis de la ville. Le plan donne à des entreprises privées le droit d’aménager une partie des terrains tant qu’elles construisent également de nouvelles unités d’habitation pour les résidants des bidonvilles.
Un soutien politique difficile à obtenir
Le soutien politique n’est cependant pas facile à obtenir. Dans le cas qui nous occupe, ce sont des partis politiques ou des coalitions
différentes qui se répartissent le pouvoir aux échelons municipal, régional et central. De surcroît, les municipalités agissent sous la supervision directe des États, qui peuvent revoir leurs décisions. Mumbai et Delhi, avec chacune 14 millions d’habitants, doivent traiter avec des gouvernements régionaux dont les compositions politiques diffèrent de leurs propres conseils municipaux. De plus, le Territoire de la capitale nationale de Delhi comprend 19 villes ainsi que des banlieues qui s’étendent jusque dans les États de Haryana et d’Uttar Pradhesh. Les conseils de ces municipalités sont en outre souvent contrôlés par différents partis politiques.
Les maires de ces deux mégalopoles sont des femmes. Les 73e et 74e modifications de la Constitution indienne exigent que, dans les conseils municipaux et dans les villages, un tiers des sièges soit réservé aux femmes – une mesure révolutionnaire. Par ailleurs, ces deux modifications ont également dévolus plus de pouvoirs aux collecti-vités locales.
À Delhi pourtant, la maire Aarti Mehra accuse l’État d’avoir constamment empiété sur les compétences de sa municipalité. « Ils veulent faire de nous un organe fantoche. La 74e modification garantit bel et bien aux corporations municipales des compétences exclusives, mais ce n’est pas ce qui se produit (en réalité) », explique-t-elle.
« Le gouvernement de l’État de Delhi nous a retiré certains de nos domaines de compétences clé, et ce, de manière bien détournée », a-t-elle ajouté, décrivant comment l’entretien des routes principales avait été placé sous la compétence du ministère fédéral du Développement urbain.
Diriger la municipalité de Delhi équivaut à gérer une petite nation qui s’étend sur 1453 km2, emploie 150 000 fonctionnaires et dispose d’un budget annuel de 35 milliards de roupies (soit quelque 880 millions USD). La municipalité est responsable entre autres de l’entretien des routes, de l’approvisionnement en eau, du traitement des ordures et des eaux usées, ainsi que de la région rurale périphérique. Le conseil municipal de Delhi est le plus grand des trois conseils du Territoire de la capitale nationale, les deux autres étant le conseil municipal de New Delhi et le conseil du cantonnement de Delhi.
La fonction de maire devrait donc donner à Mme Mehra un pouvoir considérable, mais celle-ci éprouve pourtant certaines difficultés. Les autres municipalités relèvent en effet du gouvernement fédéral et sont administrées soit par des fonctionnaires fédéraux (la corporation municipale de New Delhi) ou par des officiers de l’armée (le conseil du cantonnement de Delhi).
La construction de routes et d’autoroutes est cruciale pour Delhi, un centre industriel et commercial entouré de villes satellites telles que Gurgaon et Faridabad, toutes deux situées dans l’État voisin, ainsi que de Noida et de Ghaziabad, dans l’État de l’Uttar Pradesh. Les gens font quotidiennement la navette entre Delhi et ces villes satellites, qui leur fournissent emplois et logements. La gestion de la circulation est devenue une question primordiale, les routes devenant fréquemment bloquées aux heures de pointe. Dans la région du Grand Delhi, les maires ont souvent l’impression de se tenir en équilibre sur une corde raide qui relie leur municipalité au gouvernement fédéral.
De courts mandats
La pratique qui veut que le poste de maire soit rotatif sur une base annuelle a cours dans plusieurs conseils municipaux, ce qui laisse peu de temps à chacun des maires pour mettre en œuvre de nouveaux programmes.
Toute ville de plus de
200 000 habitants peut former une municipalité autonome. Dans la plupart des villes indiennes, les conseillers municipaux nomment un des leurs au poste de maire lors de leur première réunion suivant les élections. Chacune d’elles dispose de conseillers élus pour un mandat de cinq ans, mais la charge de maire est attribuée à une différente personne chaque année. À Delhi par exemple, on a décidé de porter à cette fonction une femme pour la première année, un candidat provenant de la caste des « intouchables » l’année suivante, et pour les trois dernières années deux candidats différents, hommes ou femmes, toutes catégories confondues.
« Une année, c’est tout bonnement trop court pour lancer n’importe quelle réforme d’envergure. Durant les huit premiers mois de mon mandat, j’ai fait adopter le paiement en ligne des taxes d’habitation dans le but de limiter la paperasse inutile. J’ai aussi pris des mesures pour rendre la ville plus verte. Mais en mars prochain, je devrai céder ma place », explique Mme Mehra.
En Inde, les municipalités sont responsables de l’entretien des routes, de la perception des taxes foncières locales, de l’entretien des parcs, de la collecte des ordures, de l’approvisionnement en eau et de l’élimination des eaux usées. Dans les domaines de la santé, de l’éducation et de l’assistance sociale, les responsabilités sont partagées.
La plus grande partie des ressources municipales provient des taxes foncières. Comme cela ne suffit pas pour payer tous les
fonctionnaires et tous les services publics, les villes reçoivent également des subventions du gouvernement central et des États. Ces deux ordres de gouvernement contribuent tous deux au financement de l’éducation, des soins de santé et de l’assistance sociale dans les municipalités. Ainsi, avec des fonds provenant pour moitié des États, le gouvernement de Delhi a récemment lancé le « Programme Nehru pour le renouveau urbain » de manière à soutenir le développement des infrastructures dans les villes.
Des difficultés également dans les villages
La situation n’est pas simple non plus pour les municipalités villageoises. Quand il a été décidé il y a dix ans, qu’un tiers de tous les sièges des conseils villageois devront être réservés à des femmes, plus d’un million de candidates ont été élues dans ces conseils villageois appelés panchayats. Simultanément, des quotas distincts ont été prévus pour les groupes socialement marginalisés, au nombre desquels les castes et les tribus bénéficiant d’un statut particulier aux termes de la Constitution indienne.
L’existence des panchayats est séculaire, voire millénaire. La culture politique de ces entités se révèle fort différente de celle des grandes villes. À New Delhi, le gouvernement central dispose même d’un « ministère des Panchayati Raj, » uniquement chargé des affaires villageoises.
Une initiative communautaire couronnée de succès
Dans un village appelé Chuttumail Doks, à la frontière entre l’Inde et le Pakistan, l’école primaire gérée par le gouvernement ne donnait pas satisfaction, et le nombre d’écoliers ayant abandonné avant la 7e année avait tellement augmenté que le nombre d’enfants en âge d’être scolarisé était tombé à 17. Un « comité villageois d’éducation » composé de 40 membres des panchayats et parents d’élèves, décida de prendre les choses en main. On demanda à chaque villageois de verser dix roupies par mois, de manière à constituer un modeste pécule permettant d’engager des enseignants supplémentaires et d’acheter des ordinateurs pour l’école. Une augmentation spectaculaire de la fréquentation de l’établissement scolaire qui compte aujourd’hui 85 élèves en résulta. Les districts voisins veulent désormais des comités d’éducation identiques dans leurs villages.
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REUTERS/Punit Paranjpe |
| En juin 2005 à Mubai, les pluies de mousson ont inondé des résidences, submergé des voies ferrées et jeté à la rue des centaines de milliers de personnes. |
Les partis dominent les élections dans les panchayats de villages comme dans les municipalités. C’est en effet en fonction de leur appartenance politique que les candidats sont sélectionnés, et d’importantes sommes d’argent sont consacrées à ces élections. En dépit de cela, beaucoup d’initiatives non partisanes, souvent menées par des femmes, ont été lancées. Des femmes ont en effet transformé leurs villages en creusant des puits dotés de pompes manuelles, en bâtissant des routes et en aménageant des latrines, mais aussi en participant à la construction d’écoles et de centres communautaires.
Les maires et les membres des conseils municipaux réclament plus d’autonomie. À l’heure actuelle, ils se plaignent d’être en proie à des critiques toujours plus virulentes leur reprochant d’être incapables de faire aboutir le moindre projet de renouveau urbain. Les experts en matière de panchayats estiment qu’à l’exception du Kerala la plupart des États n’ont pas procédé à des transferts substantiels de compétences en faveur des panchayats, la majorité de ceux-ci travaillant à des programmes de lutte contre la pauvreté plutôt qu’à d’autres projets plus importants, qui auraient pourtant dû leur être confiés après l’adoption de la modification sur les Panchayati Raj.
Les expériences menées en Inde en matière de démocratie locale et d’autonomie locale ont atteint leur maturité. Lentement mais sûrement, les citoyens des grandes villes comme des petits villages du pays font l’apprentissage du pouvoir politique, et l’utilisent d’une manière efficace et responsable pour améliorer leurs propres existences et celles des membres de leur communauté. 
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Rashme Sehgal, une journaliste vivant à New Delhi, se spécialise dans le journalisme d’enquête. Elle a écrit, au cours de vingt dernières années, pour les quotidiens Times of india et The Independent
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