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Dans les fédérations, il importe d’employer le mot juste
PAR George Anderson
Une foule de citoyens en colère s’est récemment rassemblée à Bruxelles pour rappeler à ses politiciens combien il devenait urgent, après des mois de négociations infructueuses, de former enfin un gouvernement. On pouvait lire sur une banderole « Un Flamand plus un Wallon font deux Belges ».
Cette constatation d’apparence anodine touche en fait au cœur des difficultés politiques qui sont apparues en Belgique. En effet, dans ce pays, tous les politiciens élus s’identifient exclusivement avec l’une ou l’autre des communautés linguistiques. Tous les partis politiques sont soit flamands, soit wallons. Le Cabinet doit être composé en parts égales de représentants des deux communautés et nombre de décisions prises à Bruxelles requièrent l’approbation de ces dernières.
La Constitution belge débute par une déclaration selon laquelle le pays forme
« un État fédéral composé de communautés et de régions » – un contraste frappant avec la proclamation solennelle de la Constitution américaine : « Nous, le peuple des États-Unis, en vue de former une union plus parfaite… »
Quand il faut décrire succinctement le fédéralisme, l’une des formules les plus fréquemment utilisées consiste à expliquer qu’il s’agit d’une combinaison entre l’autonomie dans les régions et le partage du pouvoir au centre. Cette définition s’applique particulièrement bien à la Belgique, qui a dévolu de nombreuses compétences à ses régions et ses communautés linguistiques, tout en instaurant des mécanismes perfectionnés permettant à celles-ci de participer à la prise des décisions touchant l’ensemble du pays.
Mais est-il vraiment pertinent de distinguer entre autonomie et partage du pouvoir entre les divers ordres de gouvernement de la plupart des fédérations ? À vrai dire, qu’implique exactement la notion de partage du pouvoir ? Que les unités régionales participent à la prise de certaines décisions centrales (comme en Allemagne) ? Ou alors que les communautés linguistiques ou culturelles assument des rôles clairement définis en ce qui concerne les décisions prises au centre ? Bien que de tels aménagements existent dans plusieurs fédérations, ils ne représentent jamais qu’un des éléments à considérer.
En effet, dans la plupart des fédérations, la notion de « partage du pouvoir » ne reflète pas vraiment la manière dont les gouvernements centraux fonctionnent, notamment quand ils sont faits et défaits au gré des élections au suffrage universel. C’est alors l’électorat dans son ensemble qui forme une communauté de plein droit exerçant son autonomie.
Le génie du fédéralisme tient en partie au fait qu’il permet de tenir compte des diverses identités bien implantées et de leur donner une dimension institutionnelle. La recherche en matière d’opinion publique a démontré à quel point les identités politiques peuvent être complexes. Si, par exemple, on demande à des Catalans de se définir, on obtient toute une gamme de réponses allant de « uniquement Catalans » à « uniquement Espagnols », en passant par « d’abord Catalans, ensuite Espagnols », « Espagnols d’abord, ensuite Catalans », ou encore « Catalans et Espagnols en parts égales ». Un tel pana-chage des perceptions au sein des unités infranationales se retrouve dans toutes les fédérations. Cela nous fournit par ailleurs beaucoup d’informations sur la dynamique suivie par une fédération – centralisation ou décentralisation, symétrie ou asymétrie. Il va de soi que les identités religieuses, linguistiques, de classes ou de castes peuvent également se révéler précieuses dans un contexte politique.
Dans la plupart des fédérations, la majorité des citoyens s’identifient tout à la fois avec leur communauté nationale (fédération) et leurs communautés régio-nales (États, provinces, cantons, länder, etc.). Dès lors, si elle entend préserver son unité, une fédération doit disposer, sur une large partie de son territoire, d’une certaine « masse critique » d’habitants partageant une identité nationale aussi bien que régionale.
Bien entendu, les identités ne sont pas statiques. Ainsi, les citoyens de l’Union européenne ont fini par adopter au fil du temps une identité européenne plus marquée, venue s’ajouter à leurs identités nationales respectives. Il n’en demeure pas moins que l’Union reste fortement imprégnée de la notion de partage du pouvoir entre les gouvernements nationaux, parce que l’identité européenne de ses citoyens n’est pas encore suffisamment affirmée pour rivaliser avec une « autonomie » européenne considérable, qui pourrait se traduire par un gouvernement fédéral directement élu.
Un véritable fédéralisme implique un engagement vis-à-vis d’une communauté politique nationale représentant bien plus que la simple addition de ses communautés constituantes. Il comprend donc l’autonomie au niveau national aussi bien que la participation au niveau national. C’est la raison pour laquelle, en abordant le sujet du fédéralisme, j’évite d’utiliser la formule trop classique « autonomie et partage du pouvoir ».
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