Cahier spÉcial : les villes et leurs plans d’actions
Les collectivités locales revendiquent une place au sein du système espagnol
En Espagne, les municipalités forment le dernier ordre de gouvernement à se moderniser
La réparation et la reconstruction des voies ferrées de Barcelone ont forcé des navetteurs à s’entasser dans des autobus pendant deux longs mois en octobre et novembre 2007. En Catalogne, le gouvernement investit dans le renouvellement des infrastructures urbaines, mais ce n’est pas le cas de toutes les communautés espagnoles.
PAR Carlos Alba ET Carmen Navarro
En Espagne, les villes et les municipalités pourraient devenir le dernier niveau institutionnel à retrouver l’intégralité de ses compétences après la mort de Francisco Franco en 1976. Les 8100 villes et villages du pays ne cessent en effet de revendiquer ce qu’ils appellent un partage équitable des ressources fiscales et la possibilité d’assumer pleinement leurs responsabilités.
Au cours des trois dernières décennies, l’Espagne a été le théâtre de dévolution territoriale, de l’instauration d’un État social digne de ce nom, de l’intégration dans l’Union européenne et d’un certain essor économique et social. Les collectivités locales sont cependant restées à la traîne, dépassées en termes de revenu et de développement urbain tout à la fois par le gouvernement central de Madrid et par les 17 communautés autonomes qui forment l’Espagne.
Contrairement aux communautés autonomes, le niveau local est à peine mentionné dans la Constitution. Celle-ci évoque tout au plus la reconnaissance formelle de l’autonomie locale et le principe d’autosuffisance financière, deux éléments qui, plus de 20 ans après l’entrée en vigueur de la Charte fondamentale, sont encore loin d’être devenus réalité dans les municipalités espa-gnoles. Celles-ci occupent un espace politique toujours aussi mal défini.
Compétences refusées
Les communautés autonomes, qui auraient pu améliorer la situation, n’ont pas souhaité offrir aux municipalités des compétences et des ressources qu’elles-mêmes n’avaient acquises que très tardivement. Elles ont en quelque sorte reproduit les anciens schémas centralisateurs, si ce n’est que dans ce cas les tensions entre le centre et les régions ont été transposées aux niveaux régional et local.
Lorsqu’en 1985 le Parlement national a voté la Loi sur les collectivités locales, les compétences et les responsabilités du niveau local s’en sont trouvées clarifiées. La loi a fourni une base juridique aux politiques et aux initiatives élaborées par les muni-cipalités – dans un certain vide juridique – pendant les deux premières législatures du nouveau gouvernement démocratique. À la fin des années 1990, de nouvelles réformes ont été adoptées et les collectivités locales ont commencé à bénéficier de la levée de certaines des restrictions qui les frappaient encore. À l’heure actuelle, ce processus approche de son terme. Pour préparer l’émergence d’un pouvoir local digne de ce nom, tous les partis politiques ont conjugué leurs efforts afin de proposer la dernière d’une série de réformes, soit un projet de refonte de la loi de 1985 dont le texte vient d’être soumis à l’approbation du Parlement. Si ce dernier l’avalise, les municipalités disposeront enfin de compétences et de responsabilités définies sans ambiguïté, de même que des ressources nécessaires à leur mise en œuvre. Elles bénéficieront notamment d’une énumération claire et précise de leurs diverses attributions.
Ratification reportée
Jusqu’à maintenant, la liste des compétences municipales est demeurée relativement vague, ce qui a permis aux autres ordres de gouvernement de s’immiscer dans nombre de questions locales. Les conseils municipaux ne recevaient en outre pas les ressources nécessaires pour développer leurs propres politiques dans ces domaines. En vertu de la nouvelle loi, les autres ordres de gouvernement devront transférer des fonds aux municipalités afin que celles-ci puissent gérer leurs nouvelles attributions. Mais le projet a été déposé au Parlement en toute fin de législature – quelques mois à peine avant les élections générales de mars 2008. De la sorte, le processus a été interrompu par la campagne électorale, et la ratification devra attendre l’entrée en fonction du prochain gouvernement.
À l’heure actuelle, les collectivités locales ne comptent que pour 15 pour cent de toutes les dépenses inscrites au budget, et elles souhaitent que cette proportion passe à 25 pour cent. Un représentant des maires espagnols a déclaré au cours d’une récente entrevue : « Nous devons aspirer à une autonomie complète […] qui nous empêchera de devenir des administrations de seconde zone. Pour y parvenir, nous devons travailler sur la base d’un système financier nous permettant de satisfaire aux demandes de nos citoyens, qui se tournent vers nous (pour obtenir des prestations) parce que nous représentons l’administration qui est la plus près d’eux. »
Le défi que les collectivités locales doivent relever tient en un mot : améliorer leurs performances, ce qui implique davantage d’autonomie et d’autosuffisance financière. De surcroît, elles doivent se comporter en catalyseurs de la démocratie en offrant des prestations qui répondent aux besoins locaux. Elles doivent également renforcer la légitimité de leurs initiatives en atteignant leurs buts sans gaspiller les ressources disponibles. Dans ce contexte, l’efficacité et l’efficience de leurs appareils administratifs représentent des facteurs déterminants.
L’Espagne connaît un taux de participation électorale similaire à ceux d’autres pays développés. La participation aux scrutins locaux est traditionnellement plus basse qu’aux élections natio-
nales mais elle demeure proche du niveau national, oscillant entre 61 pour cent et 70 pour cent. Par ailleurs, les résultats locaux préfigurent habituellement ceux des élections nationales.
Les défis à relever dans les collectivités
En plus d’élections libres et équitables, c’est la transparence et la participation au processus gouvernemental qui vont permettre de renforcer la légitimité locale. En effet, grâce à la démocratie participative, les citoyens sont en mesure d’exprimer leurs préférences en ce qui concerne la définition et l’application de politiques spécifiques. L’information qui filtre des slogans électoraux et des plateformes peu débattues des partis sont à sens unique. Les gouvernements doivent cependant aussi être renseignés sur les attentes réelles de leurs citoyens. Il est donc indispensable de renforcer l’engagement citoyen; à cette fin, des instruments comme les conseils de quartier, les consultations publiques et les conseils de districts commencent à être instaurés dans les municipalités. En Espagne, les autorités locales n’ont mis en place de telles politiques qu’au cours de la dernière décennie, mais plus fréquemment au cours des quatre dernières années. Certaines municipalités, comme Alcobendas, en banlieue de Madrid, proposent des conseils de quartier, des audiences publiques et d’autres instruments encore, un meilleur accès aux conseillers municipaux par exemple, permettant un meilleur engagement de la population. Malgré tout cela, un examen approfondi du paysage politique local de l’Espagne révèle que l’implication des citoyens dans la vie publique connaît un succès mitigé.
Si elles entendent conforter leur légitimité politique grâce à leurs performances, les municipalités doivent alors faire preuve d’efficacité et d’efficience dans leur offre de services publics. La tâche n’est pas simple, et cela, pour plusieurs raisons. Premièrement, les 8100 collectivités locales espagnoles, disposant toutes de structures administratives et de compétences propres, dessinent une véritable mosaïque. De plus, 85 pour cent d’entre elles abritent moins de 5000 habitants. Exiger l’efficacité d’entités aussi morcelées n’est tout simplement pas réaliste. La seule manière pour elles d’améliorer la qualité de leurs prestations consiste à se regrouper pour offrir leurs services publics, du moins une partie de ceux-ci, et c’est particulièrement vrai pour les collectivités les plus modestes. Deuxièmement, les municipalités doivent améliorer leur efficience. Les nouvelles techniques de gestion publique comme l’impartition, la privatisation, les techniques de budgétisation et les partenariats public-privé ont été employés dans le monde entier pour moderniser les fonctions publiques. Ils ont toutefois été adoptés avec beaucoup moins d’enthousiasme dans les municipalités espagnoles que dans les autres pays d’Europe ou les mairies américaines. Les collectivités locales doivent améliorer la qualité de leur organisation et leur capacité à apporter des réponses rapides et efficaces aux pro-blèmes concrets qui leur sont posés.
Après quelque 30 ans de démocratie locale, les progrès accomplis par l’Espagne sont aussi nombreux que les problèmes devant encore être résolus. Le pays enregistre certes la plus longue période de paix et de stabilité politique de son histoire, mais l’instauration d’une démocratie locale digne de ce nom est loin d’être achevée. 
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Carlos Alba est professeur de sciences politiques à l’université autonome de Madrid. Carmen Navarro est professeure associée de sciences politiques dans cette même université.
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