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Le gouvernement central de l’Australie met un terme aux reproches mutuels
Une conjoncture favorable au fédéralisme coopératif
AP Photo/Sunday Alamba
Le premier ministre de l’Australie, Kevin Rudd (à gauche) prend part à une séance de planification et de remue-méninges tenue en avril 2008.
PAR Anne Twomey
« S’il s’agissait d’un cheval, vous le feriez abattre. »
C’est ce qu’a affirmé, en août 2007, le premier ministre travailliste du Queensland, Peter Beattie, à propos du système fédéral australien.
Comme beaucoup d’autres premiers ministres régionaux, il est atterré par l’expansion du pouvoir législatif du gouvernement fédéral et l’érosion des pouvoirs des États avalisée par la Haute Cour d’Australie, qui est responsable des décisions relatives aux questions constitutionnelles.
M. Beattie et ses homologues étaient également préoccupés par les incursions de plus en plus fréquentes du gouvernement fédéral dans les domaines de responsabi-lité des États, ainsi que de la philosophie centraliste du gouvernement libéral de John Howard, qui était au pouvoir à l’époque. M. Howard a été vaincu en décembre 2007, après 11 ans au pouvoir.
Cependant, plutôt que d’abandonner l’idée du fédéralisme, les premiers ministres régionaux se sont réunis pour en restructurer le fonctionnement. En octobre 2006, ils ont formé le Council for the Australian Federation, instituant ainsi un cadre qui permet aux États de négocier avec le gouvernement fédéral et d’har-moniser leurs lois, au besoin.
En 2007, tous les premiers ministres des États australiens, par l’entremise du conseil, ont demandé la tenue d’une convention constitutionnelle en 2008. Ils voulaient réformer le fonctionnement de la fédération en repensant l’attribution des compétences et des responsabilités entre les différents ordres de gouvernement et en examinant les rapports financiers entre le gouvernement fédéral et les États.
En vertu de la Constitution australienne, 40 compétences bien précises sont attri-bués au gouvernement fédéral, et les compétences résiduelles sont octroyées aux États. On s’attendait à ce que la création d’un gouvernement fédéral aux pouvoirs apparemment limités laisse aux gouvernements régionaux la plus grosse part des pouvoirs. Le problème est que la Constitution ne réservait aucune compétence précise aux États.
Compte tenu du fait que les États ne disposent d’aucune compétence précise, la Haute Cour d’Australie a interprété de les pouvoirs fédéraux définis de façon de plus en plus large, leur permettant ainsi de s’étendre jusque dans les domaines qui relevaient traditionnellement des États.
Érosion du pouvoir des États
En 2006, la Haute Cour a élargi son interprétation de la « compétence relative aux sociétés de capitaux » du fédéral, en donnant au gouvernement fédéral le droit d’adopter des lois qui contrôlent non seulement les sociétés commerciales et financières, mais également leurs relations avec leurs employés, leurs fournisseurs et leurs clients. Le juge dissident Michael Kirby a fait remarquer que ce jugement aurait pour effet « de réduire radicalement l’application des lois régionales dans de nombreux domaines qui, pendant plus d’un siècle, ont fait l’objet des principales activités gouvernementales des États ».
Puisque la plupart des institutions comme les universités, les hôpitaux, les écoles et même les conseils municipaux sont incorporées, le pouvoir du gouvernement fédéral d’intervenir dans les domaines relevant des États – comme la santé et l’éducation – au moyen de la « compétence relative aux sociétés de capitaux » est maintenant étendu. Le professeur Greg Craven a affirmé que la décision de 2006 de la Haute Cour était « l’équivalent constitutionnel d’une bombe radiologique ».
Enhardi par ses vastes pouvoirs législatifs et sa domination financière encore plus grande par rapport aux États, le gouvernement fédéral est passé d’un modèle de fédéralisme coopératif à un modèle de fédéralisme opportuniste nommé « nationa-lisme idéaliste ». Selon ce modèle, le centre choisit d’intervenir dans des domaines re-levant des États pour des raisons politiques ou idéologiques, sans aucune approche systémique. En Tasmanie par exemple, il a pris le contrôle d’un seul hôpital, les autres continuant d’être dirigés par l’État tasmanien. L’inefficacité économique d’un tel geste et la dégradation subséquente du système fédéral ont causé l’inquiétude générale.
Le Business Council of Australia a demandé la tenue d’une convention cons-titutionnelle et la mise en œuvre d’une réforme du fédéralisme. Son président, Michael Chaney, a affirmé que « le déclin graduel et arbitraire du système fédéral » coûtait cher aux entreprises. Le conseil a estimé que les inefficiences du système fédéral coûtaient chaque année au moins neuf milliards de dollars australiens (8,52 milliards de dollars canadiens) aux habitants du pays.
Les institutions publiques locales étaient également inquiètes. Le président de la Local Government Association of Queensland, le conseiller Paul Bell, a fait l’observation suivante :
« Le gouvernement local ne veut pas réclamer plus de responsabilités : nous en avons plus qu’assez pour le moment. Nous ne voulons pas non plus abolir les États. Par contre, le conseil veut savoir avec certitude et clarté qui intervient auprès de qui, où et quand. La situation actuelle est instable et sujette aux caprices politiques des gouvernements du jour… »
Un terme aux reproches mutuels
Toutefois, en novembre 2007, la scène politique australienne a changé à la suite de l’élection d’un nouveau gouvernement fédéral, après 11 années de pouvoir conservateur.
Le Parti travailliste de Kevin Rudd a été élu avec la promesse de restaurer le fédéralisme coopératif et de mettre un terme aux reproches mutuels entre les divers gouvernements. Bien que le gouvernement de M. Rudd ait obtenu une majorité confortable à la Chambre des représentants, il n’a pas obtenu le contrôle du Sénat, et il lui faudra l’appui du Parti vert et des partis indépendants pour faire adopter des lois. Il a toutefois eu plus de chance à l’échelle intergouvernementale.
En effet, pour la première fois, les gouvernements travaillistes détiennent le pouvoir à l’échelle nationale ainsi que dans tous les États et territoires, ce qui créé une conjoncture favorable à une réforme fondée sur la coopération. Cette conjoncture a également changé la dynamique entre le gouvernement fédéral et les gouvernements régionaux. La proposition d’une convention constitutionnelle fut une réaction des États aux incursions d’un gouvernement fédéral hostile. Il reste à voir si les États continueront à mettre cette proposition de l’avant à présent qu’un gouvernement travailliste a été élu au fédéral.
Le gouvernement de M. Rudd a orga-nisé, les 19 et 20 avril 2008, le « Sommet 2020 ». Dans le cadre de ce sommet, on a demandé à 1002 Australiens, choisis pour leur expertise, de proposer des idées et des stratégies pour ce qui est du développement à long terme de l’Australie dans dix domaines différents, dont l’avenir de la gouvernance de l’Australie. Le groupe de travail sur la gouvernance de ce sommet a recommandé la tenue d’un plébiscite pour déterminer si l’Australie devrait devenir une république, et adopter une déclaration ou une charte des droits, qui reconnaîtrait les Autochtones australiens dans le préambule de sa Constitution et augmenterait la participation citoyenne au sein du gouvernement.
Restaurer le fédéralisme australien
Le groupe de travail sur la gouvernance a également formulé deux recommandations importantes concernant le système fédéral. La première proposait que la répartition des compétences et des fonctions entre tous les ordres de gouvernements soit revue. Il s’agirait d’un processus en trois étapes : une commission d’experts qui effectuerait les recherches et les analyses nécessaires et qui préparerait des propositions; une convention constitutionnelle incluant la participation du grand public qui examinerait ces propositions; et la mise en œuvre des recommandations de la convention par le biais de la coopération intergouvernementale ou au moyen d’un référendum. La deuxième conseillait de nommer une commission permanente qui prendrait note des ententes intergouvernementales, surveillerait leur mise en œuvre et
aiderait à résoudre les conflits intergouvernementaux.
Au cours du sommet, le groupe de travail sur l’économie a, quant à lui, recommandé l’établissement d’une commission de la fédération, qui aurait un rôle politique plus important que ce qu’avait recommandé le groupe de travail sur la gouvernance. La commission serait également chargée d’examiner l’attribution des compétences et des fonctions entre les trois ordres de gouvernement.
Lorsque le premier ministre a reçu le rapport intérimaire du sommet, il a affirmé, à la télévision nationale : « Le fédéralisme australien doit être restauré ». Il n’a toutefois pas encore répondu en détail aux recommandations du sommet.
Depuis l’élection du gouvernement de M. Rudd, le principal forum pour la réforme du fédéralisme est le Council of Australian Governments (composé du premier ministre fédéral et de tous les premiers ministres régionaux). Le conseil a déterminé sept domaines nécessitant une réforme : la santé et le vieillissement; la productivité; le changement climatique et l’eau; l’infrastructure; la réglementation des entreprises et la concurrence; le logement; et les affaires autochtones. Il a établi des groupes de travail composé de fonctionnaires et supervisés par des ministres fédéraux et régionaux dans chacun de ces domaines, et il leur a demandé de fournir des plans de mise en œuvre. Les membres du conseil se rencontreront plus souvent qu’autrefois et s’occuperont activement de faire avancer les réformes.
Le conseil joue un rôle clé
En mars 2008, les membres du conseil se sont entendus au sujet de réformes visant « la réduction des préjudices subis par les autochtones ». Ces réformes viseront à réduire de moitié les préjudices subis par les Autochtones dans le domaine de l’emploi. Le conseil a également annoncé des mesures pour améliorer la vie des Autochtones australiens en matière de santé, de soins dentaires, de logement et d’approvisionnement en eau. On a également demandé au groupe de travail sur la réforme autochtone du conseil de préparer des propositions de réformes durables concernant le développement des jeunes enfants, la prestation de services en région éloignée, la participation économique, l’aide sociale active – les prestations sont conditionnelles à la participation à des programmes d’aide – et la protection contre la violence pour les pa-rents et les enfants autochtones. L’un des problèmes rencontrés par les Autochtones australiens est le manque de coordination entre les programmes fédéraux et régionaux ainsi que l’absence de planification à long terme.
Australian Government, Department of the Prime Minister and Cabinet
Patrick Dodson (centre), chef autochtone, participe au Sommet 2020 à Canberra, le 20 avril 2008. Il est entouré de deux autres participants.
Les membres du conseil se sont également entendus sur des ententes de financement révisées liant le gouvernement fédéral et les États. L’une des principales causes de chevauchement et d’inefficience au sein du système fédéral australien est l’utilisation de subventions conditionnelles par le gouvernement fédéral. Les États recevaient des subsides pour les écoles ou les hôpitaux seulement s’ils répondaient à des conditions précises en matière de politique et de reddition de comptes. Non seulement ces subventions permettaient au gouvernement fédéral d’intervenir dans des domaines relevant des États, mais elles entraînaient fréquemment le surfinancement de certains domaines et le sous financement d’autres, des niveaux excessifs d’administration et des incitations non délibérées à l’ineffi-cience. Le gouvernement fédéral a accepté de changer la méthode d’attribution de ces subventions en mettant l’accent sur les résultats plutôt que sur les intrants ainsi qu’en proposant des incitations à l’efficience.
Une entente intergouvernementale sur les rapports financiers entre le gouvernement fédéral et les États est en cours de négociation et devrait être mise en vigueur à la fin 2008.
Réussir la réforme
Il est possible d’accomplir beaucoup en ce matière de réforme du fédéralisme australien sans pourtant modifier la Constitution. En effet, lorsque le gouvernement fédéral ne dispose pas de compétences dans un domaine, un mécanisme constitutionnel permet actuellement aux États de lui confier des questions qui relèvent de leur compétence. Et lorsque des domaines doivent être retournés entre les mains des États, le gouvernement fédéral peut simplement se retirer en choisissant de ne pas légiférer sur le sujet et de ne pas mettre de conditions à son financement. Les ententes financières entre le gouvernement fédéral et les États pourraient également être modifiées de manière à veiller à ce que les États aient des sources de financement appropriées et à ce qu’ils assument pleinement la responsabilité de la façon dont ils dépensent ces fonds.
Cependant, l’avantage de la réforme constitutionnelle est qu’elle durera au-delà de tout consensus politique à court terme. Le problème est qu’il est difficile d’en arriver là. En Australie, les modifications constitutionnelles doivent être approuvées, dans le cadre d’un référendum, par une majorité de l’ensemble de l’électorat ainsi que par une majorité de l’électorat dans une majorité d’États. Toutefois, seuls 8 des 44 référendums visant à modifier la Constitution australienne ont réussi. Bien que beaucoup de raisons aient été données pour expliquer cet échec, l’une d’elles est que seul le gouvernement fédéral peut demander la tenue d’un référendum, ce qui a amené le public à soupçonner que les propositions de référendum visaient l’accroissement du pouvoir fédéral aux dépens des États et du peuple.
Il n’est pas facile de réformer le fédéra-lisme en Australie, mais au moins il y a maintenant une volonté de le faire. Que les moyens choisis s’avèrent une convention constitutionnelle ou une réforme coopérative de domaines précis de chevauchement de compétences, les Australiens profite-ront tous du meilleur fonctionnement de leur système fédéral. 
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Anne Twomey, avocate australienne en droit constitutionnel australienne et professeure agrégée de droit à l’Université de Sydney, était membre du groupe de travail sur la gouvernance dans le cadre du Sommet 2020.
