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Des conflits entre différentes classes et ethnies paralysent les réformes boliviennes
Le président Morales hésite devant la décentralisation
REUTERS/Akintunde Akinleye
À Santa Cruz, des Boliviens célèbrent le résultat d’un vote qui a vu 85 pour 100 des voix se prononcer en faveur de l’autonomie le 4 mai 2008. Le vote pour l’autonomie de la région la plus riche de la Bolivie a été défavorable au président Evo Morales.
PAR Franz X. Barrios Suvelza
Lorsque le candidat socialiste Evo Morales est devenu le premier président autochtone de la Bolivie en 2006, avec le mandat d’apporter des changements radicaux, ses partisans nourrissaient beaucoup d’attentes à son égard.
La Bolivie constitue un pays divisé tant sur le plan économique qu’ethnique. Les partisans de M. Morales sont pour la plupart autochtones et économiquement défavorisés.
Le défi s’avère de taille : la Bolivie est l’un des pays les plus pauvres de l’Amérique du Sud, et ses 9,2 millions d’habitants ont des attentes à profusion.
D’un côté, les peuples autochtones, qui vivent principalement dans les régions montagneuses occidentales, désirent un renforcement de la démocratie, une amélioration de leur pouvoir de négociation auprès des sociétés pétrolières multinationales, ainsi qu’une réforme complète de la Constitution qui inclurait la reconnaissance officielle des droits des peuples autochtones. Ces Autochtones boliviens forment 70 pour 100 de la population du pays et représentent les plus grands partisans de M. Morales.
D’un autre côté, les Boliviens nantis des basses terres orientales, pour la plupart de descendance espagnole et mixte, souhaitent que le gouvernement national de La Paz octroie plus d’autonomie à leurs régions.
Au début 2006, sous le leadership d’Evo Morales, une paix précaire s’était installée entre ces deux groupes. Toutefois, beaucoup de partisans du président exhortaient ce dernier à mettre un terme au « néolibéralisme », qui veut que les marchés puissent agir sans entraves et que les gouvernements se fassent petits et ne gênent pas la circulation des capitaux et des biens. C’est pour cette raison que les deux groupes sont entrés en conflit peu de temps après la nationalisation du secteur du pétrole et du gaz par M. Morales, en mai 2006.
Quatre des neuf régions de l’est du pays, où le leadership d’Evo Morales constitue un irritant, voulaient empêcher ce dernier de lourdement imposer leurs plantations de soja et leurs exploitations bovines, et elles espéraient que le processus de décentralisation leur permettrait de conserver une plus grande part de leurs revenus découlant du gaz naturel, actuellement contrôlé par la présidence.
Les forces en faveur de président, menées par le parti de ce dernier, le Mouvement vers le socialisme, désiraient plutôt que la richesse provenant des régions de l’est serve à hausser le niveau de vie ailleurs au pays.
Au début, il semblait possible d’atteindre ces deux buts inconciliables. Toutefois, ni les forces de M. Morales ni les régions de l’est n’étaient prêtes à faire des compromis.
Les partisans de l’autonomie confrontent Morales
Dans l’Est, l’agitation relative au nouveau président et à ses programmes se faisait sentir depuis quelque temps. En juillet 2006, les opposants du président avaient remporté la première ronde de référendums appuyant le principe d’autonomie provinciale dans quatre régions de l’est de la Bolivie. Cette première ronde aura servi de répétition générale pour les référendums définitifs, immiments à présent, ainsi que d’avertissement sévère pour M. Morales. La table a été mise dès décembre 2005 pour le mouvement en faveur de l’autonomie, lorsque six des neuf régions du pays ont élu des gouverneurs de partis opposés au parti socialiste du président lors des premières élections régionales démocratiques depuis 1825.
Le temps file
Entre-temps, alors que l’Est se préparait à d’autres référendums, le temps file pour Evo Morales et son désir de voir une nouvelle constitution adoptée rapidement : une constitution dans laquelle seraient fixés les droits politiques et économiques des Autochtones, tel que promis à ses partisans.
Il a fallu 18 mois de séances frustrantes de l’assemblée constituante pour préparer une constitution provisoire. Celle-ci, rédigée exclusivement par la majorité en faveur du gouvernement et quelques alliés, a été adoptée dans le tumulte. Le référendum sur la Constitution, initialement prévu le 4 mai 2008, a été mis de côté par le gouvernement lorsque la cour électorale a affirmé qu’il ne pouvait être organisé à temps. On n’a pas encore fixé de nouvelle date.
Les forces en faveur d’Evo Morales au sein de l’assemblée cons-tituante ont, jusqu’à la dernière minute, refusé de céder ne serait-ce qu’un semblant de pouvoir législatif aux régions. La faction en faveur du gouvernement craignait que l’adoption de ces lois signifie la perte de pouvoirs politiques qu’elle ne pouvait se permettre de concéder, et elle a incorrectement supposé que la demande d’autonomie ne représentait qu’une manigance de la part de riches propriétaires fonciers.
Dans un effort de dernière minute du vice-président Alvaro Garcia pour parvenir à une entente avec les factions de l’Est, la dernière version de la Constitution a introduit des pouvoirs législatifs pour la sphère infranationale, ce qui représentait une concession aux régions revendiquant plus d’autonomie. Ces pouvoirs n’ont toutefois pas satisfait les propriétaires fonciers. De leur côté, les forces en faveur du président ont ajouté à la Constitution provisoire différentes dispositions concernant, entre autres, des entités autonomes, régionales et autochtones, ce qui a créé un réseau de gouvernements complexe et potentiellement impossible à gérer.
Le 24 avril 2008, dans le cadre d’une entrevue avec la BBC, Evo Morales a déclaré que ses opposants des régions de l’Est s’intéressaient plus à l’argent qu’à la dévolution, les riches de cette région ne s’étant découvert un intérêt pour la dévolution qu’après avoir perdu le contrôle du gouvernement central.
Le centre leur échappe
« L’histoire nous apprend que des mouvements en faveur du fédéra-lisme ont toujours émergé lorsque la minorité riche a perdu le contrôle du gouvernement central, les revendications autonomistes étant reléguées aux oubliettes aussitôt le contrôle rétabli. »
Le 4 mai 2008, les deux forces ont de nouveau croisé le fer. La région infranationale de Santa Cruz a organisé un référendum demandant aux électeurs d’approuver un statut d’autonomie adopté par le corps législatif de la région au mois de décembre précédent. Le référendum a été approuvé par 85 pour 100 des votants. Les partisans de M. Morales avaient demandé aux gens de Santa Cruz de boycotter le vote, mais sans beaucoup de succès.
REUTERS/Andres Stapff
Une femme autochtone dépose son bulletin de vote lors du référendum de mai 2008. Les forces en faveur de l’autonomie de Santa Cruz ont remporté ce référendum.
Selon la BBC, Evo Morales a promis, en avril, que la nouvelle Constitution garantirait la dévolution des compétences :
« Mais, il s’agira d’une autonomie pour le peuple, et non d’une autonomie pour l’élite riche de Santa Cruz. »
La prochaine épreuve aura probablement lieu juste après l’établissement de la date du référendum sur la Constitution provisoire. La nouvelle Constitution mentionne les 36 peuples autochtones de la Bolivie pour la première fois de l’histoire, fixe leurs langues comme des langues nationales officielles et exige que chaque région adopte au moins deux langues officielles, dont l’une doit être l’espagnol.
Les porte-parole de l’opposition affirment que la Constitution divisera la Bolivie si elle est adoptée telle quelle.
Cette série d’évènements et leurs répercussions comprennent plusieurs leçons pour les Boliviens. La première leçon est qu’Evo Morales a eu tort de lancer, en 2006, une campagne acharnée en faveur du « non » lors du référendum sur l’autonomie. Cette démarche a galvanisé contre lui des électeurs des quatre régions de l’Est, où les forces en faveur de l’autonomie allaient plus tard gagner. M. Morales a imprudemment fait campagne en se fondant sur l’idée que les seules questions pressantes en Bolivie étaient le plus grand contrôle des ressources naturelles du pays et l’intégration des Autochtones dans la société et les institutions boliviennes.
Toutefois, le pays a d’autres défis à relever, dont l’autonomie régionale. C’est là que le président a commis une très grave erreur. En effet, plutôt que de simplement continuer sur la lancée de sa stratégie sur les questions auto-chtones et néolibérales, il est allé plus loin et a rejeté le mouvement en faveur de l’autonomie, sous prétexte qu’il s’agit de pure avidité de la part de quelques familles riches – l’oligarchie.
Nécessaire compromis
Les erreurs commises par M. Morales découlent de deux différentes conceptions du fédéralisme. Le président adhère au concept de « fédéralisme culturel », en vertu duquel le pouvoir économique est principalement détenu par le gouvernement central; l’autre concept en cause est le « fédéralisme d’autonomie » auquel adhèrent des régions comme Santa Cruz, qui désire conserver toutes les recettes tirées de ses ressources naturelles. Ces deux extrêmes ont entraîné une lutte sans compromis entre les deux forces : les partisans d’Evo Morales et les riches régions de l’Est.
Il ne sera pas possible d’en arriver à des compromis tant que les deux parties n’auront pas reconnu la validité de leurs buts respectifs. Cette reconnaissance pourrait servir de fondement à un nouveau modèle territorial, qui ne serait ni complètement fédéral ni complètement autonome. Une entente sur des paiements de péréquation entre les régions les plus riches et les plus pauvres pourrait représenter une façon de mettre ce modèle en œuvre. Il ne serait sans doute pas difficile d’en faire accepter le principe, mais ce qui ferait l’objet de péréquation se révélerait probablement litigieux : le niveau vie ou bien les services gouvernementaux, incluant peut-être les soins médicaux et la retraite ?
L’argument le plus solide avancé par M. Morales contre la dévolution est que cette démarche entraînerait un retour des latifundia, le système en place au tout début de l’Amérique latine qui voyait les grands propriétaires fonciers vivre dans des manoirs et les paysans dans des huttes.
Les opposants au président sont plus nombreux dans la région de Santa Cruz, la plus grande des quatre régions de l’extrême-Est dirigées par l’opposition. Ces quatre régions – Beni, Pando, Tarija et Santa Cruz – sont communément appelées « la demi-lune» par les Boliviens, car sur une carte, leur disposition ressemble à un croissant de lune.
La région de Santa Cruz est le plus grand contributeur au PIB de la Bolivie (30 pour 100), et elle produit une grande partie des recettes fiscales du pays. En 2007, la valeur des exportations de Santa Cruz représentait quatre fois celle de la région de La Paz. La deuxième région la mieux nantie est celle de Tarija, l’une des quatre qui, en 2006, a approuvé l’autonomie, en principe. Elle prépare un référendum pour mettre en œuvre cette autonomie. Quatre-vingt-cinq pour cent des réserves de gaz naturel de la Bolivie se trouvent à Tarija, ce qui explique le poids économique de la région.
L’Est veut son autonomie
La demande d’autonomie accrue revendiquée par l’Est de la Bolivie tire ses origines du début de l’occupation espagnole. Les basses terres de l’Est, isolées pendant des siècles de l’économie axée sur les minéraux de l’Ouest, disposent d’un climat amazonien et sont plus influencées par le Brésil que par La Paz. Pour couronner le tout, on y trouve une importante présence espagnole et quelques peuples autochtones bien différents de ceux de l’Ouest, ce qui donne à cette partie du pays une identité bien distincte.
REUTERS/Ho New
En mai 2008, Evo Morales, président de la Bolivie, tient un marteau et un ciseau lors d’une cérémonie au cours de laquelle il a fait don de camions et de machinerie lourde aux mineurs de la région de Cochabamba.
Avec son système municipal qui se démocratise depuis le milieu des années 1990 et son mouvement régional irrépressible, la Bolivie pourrait, par le biais de quelques réformes, inventer un nouveau modèle territorial qui n’est ni unitaire, ni fédéral, ni autonome.
Cette structure pourrait donner des pouvoirs constitutionnels égaux aux trois ordres gouvernementaux : national, régional et municipal. Les municipalités sont importantes dans tous les pays fédéraux, mais elles ne sont reconnues dans la Constitution que dans certains d’entre eux. Si la Bolivie adoptait un modèle de ce genre, elle pourrait même surpasser la Colombie, le meilleur exemple de décentralisation en Amérique latine au cours des dernières décennies.
Malheureusement, Evo Morales n’a pas encore réussi à négocier une entente modérée pour une nation diversifiée. Il lui reste moins de deux ans avant la fin de son mandat présidentiel pour tenter l’impossible et calmer les quatre régions autonomes de l’Est, en plus de transférer à ses électeurs autochtones une plus grande richesse et leur assurer plus de débouchés. 
Le référendum bolivien de 2006 sur l’autonomie
La question suivante a été posée aux électeurs : « Acceptez-vous, dans le cadre de l’unité nationale, de donner à l’Assemblée constituante le mandat obligatoire d’établir un régime d’autonomie régionale, applicable immédiatement après la promulgation de la nouvelle Constitution politique de l’État dans les régions où ce référendum a une majorité, de sorte que leurs pouvoirs soient déterminés directement par les citoyens et qu’elles reçoivent du gouvernement national l’autorité exé-cutive, les compétences administratives et les ressources financières que la Constitution politique de l’État et les lois leur accordent ? » – tiré du référendum du 2 juillet 2006. Les quatre régions de l’Est ont voté « oui » en grande majorité.
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Franz X. Barrios Suvelza est consultant au bureau du PNUD, à La Paz.
