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Un groupe d’experts japonais demande le transfert de pouvoirs aux régions
Le processus de décentralisation prend de la vitesse
REUTERS/Akintunde Akinleye
Le premier ministre japonais Yasuo Fukuda doit composer avec des demandes de pouvoirs accrus de la part des maires et des collectivités locales du pays.
PAR Purnendra Jain
Au Japon, la décentralisation est devenue une question politique brûlante ces derniers temps.Pourtant, la complexité politique et bureaucratique, combinée à des intérêts conflictuels et inconciliables, empêche la dévolution des pouvoirs à des unités infranationales dans le pays encore fortement unitaire qu’est le Japon.
En effet, ce pays est tellement unitaire que le magazine The Economist a affirmé, dans un récent article, que « plus que tout grand pays démocratique riche, le Japon concentre ses pouvoirs politiques et ses ressources financières au centre ».
Les collectivités locales du Japon luttent depuis des années pour obtenir l’indépendance financière et l’autonomie politique. Depuis quelque temps, les demandes de décentralisation sont plus nombreuses que jamais. Le besoin de changement est manifeste.
En avril 2008, un groupe d’experts du gouvernement japonais a recommandé le démantèlement de l’État gouverné par l’administration centrale, qui existe depuis la restauration de la dynastie Meiji, en 1867. La proposition limiterait les compétences du gouvernement central à 16 domaines, dont la diplomatie, la sécurité nationale et la politique commerciale. Tous les autres domaines de compétences relèveraient des régions ou des muni-cipalités. Selon le plan, les travaux publics et l’expansion industrielle, entre autres domaines, relèveraient des gouvernements régionaux.
Toutefois, rien ne sera précipité. Les recommandations se trouvent dans un rapport intérimaire. On s’attend à ce que le groupe d’experts prenne deux autres années pour déposer ses recommandations finales.
Le Japon, qui compte parmi les pays dont la population vieillit le plus rapidement au monde, est doté d’une structure très centralisée qui lutte pour répondre à des demandes de services très diversifiées. Les pressions de la mondialisation empêchent de plus en plus les collectivités locales de mener leurs activités efficacement. La forte dépendance des gouvernements infranationaux par rapport à leurs dirigeants centraux fait habi-tuellement obstacle à leurs activités, de les rend à court d’argent, et, souvent, paralysés.
La route du Japon d’après-guerre vers la décentralisation se révèle longue et sinueuse. Son parcours est jalonné d’initiatives, d’idées et de plans et, récemment, de lois donnant plus d’autonomie aux collectivités locales.
Le gouvernement central, appuyé par le travail du groupe d’experts, songe maintenant sérieusement à une restructuration complète de la structure actuelle à deux paliers, composée de 47 préfectures et de quelques milliers de municipalités groupées par catégorie : grandes villes, petites villes et villages.
Moitié moins de municipalités
En 2006, les fusions initiées par le centre – et dans certains cas mal accueillies – ont diminué de moitié le nombre de municipalités, actuellement au nombre de 1820. Cette démarche visait à accroître l’efficacité et les économies d’échelle en permettant une prestation plus efficace des services aux collectivités locales.
Une nouvelle proposition envisage de redéfinir les limites des préfectures actuelles pour former ce que les Japonais appellent des doshusei (régions ou États agrandis).
Il pourrait y avoir entre neuf et treize de ces régions, qui disposeraient d’une plus grande autonomie fiscale et fonctionnelle que les préfectures actuelles. Toutefois, cette démarche est parsemée d’obstacles, les parties concernées luttant pour protéger leur territoire. Fait ironique, les pouvoirs du gouvernement central seraient dévolus à des unités infranationales plus centralisées encore.
À la suite de la défaite du Japon lors de la Seconde Guerre mondiale, les puissances alliées (principalement les États-Unis) ont occupé le Japon. Conformément aux buts de l’occupation pour ce qui est de la décentralisation de la gouvernance, la Constitution de 1947 englobait le principe de l’autonomie locale. Pour la première fois dans l’histoire moderne du Japon, l’autogouvernance locale était inscrite dans la Constitution.
En 1952, à la fin de l’occupation, les partis conservateurs au pouvoir à l’échelle centrale et locale, ont rejeté la décentralisation entreprise par les autorités de l’occupation et ont manifestement recentralisé autant que la nouvelle Constitution le leur permettait. L’essor économique rapide du Japon au début de la période d’après-guerre a permis de légitimer ce renversement en faisant accepter l’État centralisé comme un instrument essentiel à la croissance économique nationale.
Cette croissance économique rapide liée à l’industrialisation des années 1950 et 1960 a également servi de tremplin aux collectivités locales désirant plus d’autonomie, celles-ci luttant alors pour régler de graves problèmes sociaux comme le manque de logements urbains et l’inadéquation de la santé et du bien-être des familles. Le gouvernement conservateur du Parti libéral démocrate se concentrait sur le maintien de la croissance économique et faisait peu de cas de la souffrance des gens ordinaires. Toutefois, la résistance a inspiré un mouvement populaire solide, créatif et motivé se soulevant contre la négligence dont le gouvernement central faisait preuve à l’égard des conditions de vie urbaines.
Un nouveau groupe de dirigeants locaux de gauche ont été portés au pouvoir par les élections infranationales. Ceux-ci n’ont pas hésité à croiser le fer avec le gouvernement central sur des questions vitales pour leurs collectivités locales, dont le gouvernement central s’occupait manifestement très peu.
REUTERS/Pawel Kopczynski
Des gens marchent dans une rue de Yokohama. Les citoyens japonais de la campagne et des villes à l’extérieur de Tokyo ont maintenant plus de contrôle sur leur gouvernance locale.
Ils ont bravement mis de l’avant des politiques novatrices servant les intérêts des résidents locaux, et ce, même s’il fallait pour cela s’attaquer aux politiques du gouvernement central. Leur grande volonté, leurs initiatives politiques et leur désir de réellement offrir des services aux localités qui les ont élus a entraîné une décentralisation de fait et une démocratie des plus vivantes à l’échelle locale.
Il existait enfin un contrepoids au gouvernement national. Pourtant, aucun changement constitutionnel ou juridique important n’avait été introduit pour soutenir la décentralisation. Les nouvelles politiques étaient essentiellement adoptées au sein de la structure hautement centralisée.
L’activisme local s’est toutefois bientôt fait couper l’herbe sous le pied. La croissance économique nationale des années 1970 et la prospérité générale qui en a découlé ont permis au gouvernement central de mettre un frein aux demandes de réforme et, surtout, de garder les collectivités locales sous son joug.
L’économie stagne
Puis sont arrivées les années 1990. L’économie du Japon s’est mise à stagner, ce qui a entraîné un nouvel enthousiasme pour la décentralisation. Bien que certaines avancées aient été réalisées au cours des années 1990, il restait encore beaucoup à faire.
Cette question est devenue partie intégrante du programme général de réforme et de restructuration du premier ministre Junichiro Koizumi (2001 2006), et par la suite du gouvernement de Shinzo Abe (2006 2007). Le premier ministre Yasuo Fukuda, porté au pouvoir en 2007, appuie les initiatives de ses prédécesseurs.
Par conséquent, une nouvelle loi visant à soutenir la réforme liée à la décentralisation a été adoptée en 2006, et le gouvernement a mis sur pied, en avril 2007, un comité de soutien à cette réforme ayant pour mandat d’examiner les questions relatives à une plus grande dévolution des pouvoirs et des fonctions.
Réinventer le Japon
Dans le cadre du processus de dévolution, le Parti libéral démocrate au pouvoir, particulièrement depuis le règne de M. Koizumi, a préconisé le concept de doshusei. Le parti d’opposition et son chef, Ichiro Ozawa, appuient également ce concept. Il favorisait pourtant une structure quelque peu différente dans son livre bien connu publié en 1994, Blueprint for a New Japan : The Rethinking of a Nation, M. Ozawa considérait alors la décentralisation comme une question fondamentale et recommandait le « transfert d’importants pouvoirs et fonds du centre vers les collectivités locales ».
Selon un sondage mené en 2007 par le Nihon Keizai Shimbun, le principal quotidien économique du Japon, sur la désirabilité d’un « système d’États », 23 des 47 gouverneurs appuyaient fortement l’idée. Seuls quatre gouverneurs s’y disaient opposés.
La principale opposition provient de la fonction publique centrale, qui verrait ses pouvoirs diminuer de manière importante. En vertu de la nouvelle structure, les fonctionnaires centraux auraient peu d’occasions de contrôler les localités par le truchement de leurs bureaux locaux ou de transférer leur personnel aux principaux postes administratifs locaux.
Néanmoins, la situation actuelle d’« autonomie à 30 pour 100 », où les gouvernements locaux tirent environ 30 pour 100 de leurs besoins financiers de l’impôt municipal, tout en dépendant du centre pour le reste, va changer. Le gouvernement central a déjà accepté de transférer une plus grande proportion de l’impôt sur le revenu aux localités. Il sera essentiel de maintenir un bon équilibre des pouvoirs entre les intérêts nationaux et régionaux. Toutefois, on ne sait toujours pas exactement comment atteindre cet équilibre.
La décentralisation est maintenant sur une nouvelle lancée. Toutefois, il est peu probable qu’une réforme profonde soit introduite sous peu. La route du Japon vers la décentralisation comporte encore beaucoup de passages sinueux, mais elle est empruntée par beaucoup plus de voyageurs. 
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Purnendra Jain est professeur et directeur des études asiatiques à l’Université d’Adélaïde, en Australie.
