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La décentralisation du Pérou est ralentie par les manifestations et le manque de confiance
L’électorat appuie la dévolution, mais pas la fusion
REUTERS/Reuters Photographer
En avril 2008, à Lima, des femmes bénévoles dans des soupes populaires d’une province en périphérie manifestent pour obtenir plus de financement. Les régions à l’extérieur de Lima font campagne pour obtenir plus de pouvoirs et de financement public.
PAR Martín Tanaka et Sofía Vera
Beaucoup de Péruviens veulent la décentralisation pour une seule raison : contrebalancer l’énorme influence de Lima, la capitale du pays.
Mais le chemin vers la décentralisation est semé d’embûches et le trajet ne semble pas vouloir tirer à sa fin.
Tandis que les 8,5 millions d’habitants de Lima forment 26 pour 100 de la population totale du pays, la ville produit 46 pour 100 de ses biens et services. Les gens qui habitent à l’extérieur de la capitale désirent que plus de pouvoirs soient dévolus aux 25 régions du pays et veulent mettre la main sur certains des investissements publics et privés dont bénéficie actuellement Lima.
Le mouvement de décentralisation qui existe depuis 28 ans a progressé par à coups. Il a été formé lorsque le droit de tenir des élections locales a été rétabli, en 1980.
En 1988, la création de régions a commencé avec l’élection d’autorités régionales qui allaient remplacer les 24 unités admi-nistratives appelées « départements ». Les gouvernements régionaux ont alors été dissous, puis réinstitués en 2002, lorsque le Pérou a été divisé en 25 régions qui venaient remplacer les anciens « départements ».
Une réforme constitutionnelle a permis la tenue d’élections en 2002. La fusion des 25 régions du Pérou en régions plus grandes et moins nombreuses n’est toutefois pas encore chose faite.
À l’heure actuelle, la région de Lambayeque, où Yehude Simon a été réélu gouverneur en 2006, constitue l’une des régions qui mènent les démarches en vue de la décentralisation.
M. Simon est l’un des populaires diri-geants du mouvement en faveur de la décentralisation du Pérou. L’un des principaux projets de son gouvernement est l’exécution des dernières étapes du Proyecto Olmos, un projet de réservoir pour les agriculteurs qui permet d’entreposer et de distribuer 2050 millions de mètres cubes d’eau chaque année.
En avril, à la suite d’une réunion de 23 gouverneurs régionaux et du président du Pérou Alan Garcia, M. Simon a affirmé que, malgré les nombreux défis à relever, la décentralisation du Pérou s’effectuait de manière satisfaisante.
« L’État reconnaît que certaines choses ne fonctionnent pas… cette rencontre devrait mettre fin aux critiques de ceux qui souhaitent l’échec de la décentralisation », a-t-il affirmé.
Un mouvement fragmenté
Le processus de décentralisation reflète la fragmentation politique du Pérou. Lorsque les nouvelles élections régionales et locales ont eu lieu, en novembre 2006, un total de 18 des 25 régions du pays ont élu des gouvernements de partis politiques régionaux. Ce n’est que dans sept des régions que des candidats affiliés à des partis politiques nationaux forment les gouvernements.
En octobre 2005, la décentralisation a été confrontée à un obstacle de taille lorsque, dans le cadre d’un référendum, les Péruviens ont rejeté la fusion de bon nombre de petites régions en quelques grandes régions. Cette étape était considérée comme nécessaire pour donner plus de pouvoirs aux régions. Cependant, les habitants des régions craignaient que la fusion n’entraîne la diminution de l’autonomie et la consolidation du pouvoir des grandes villes.
Le processus de décentralisation existe depuis près de 30 ans au Pérou. Il a commencé juste après l’adoption de la Constitution de 1979. Cette constitution, adoptée par une assemblée élue par le peuple, stipulait que le pays devait créer des régions dotées d’autorités élues. Les régions et les municipalités locales y étaient décrites comme des gouvernements disposant d’une autonomie administrative et économique par rapport au gouvernement central.
Maires élus
Lorsque le gouvernement militaire a finalement perdu le pouvoir en 1980, les maires de toutes les assemblées locales des provinces et des districts du pays ont été directement élus au vote populaire.
C’est aussi en 1980 qu’un groupe terroriste appelé le « Sentier lumineux » a entrepris une série d’attaques, qu’il appelait « guerre révolutionnaire ». Ces attaques ont causé de sérieux dommages au processus de décentralisation en s’en prenant aux racines du gouvernement péruvien et sont responsables de l’assassinat des maires de plusieurs districts ruraux. Le Sentier lumineux a commencé ses activités dans l’une des régions les plus pauvres du Pérou, Ayacucho, et s’est répandu dans presque tout le pays.
La déstabilisation causée par le Sentier lumineux a contribué au ralentissement du processus jusqu’en 1988, où certaines régions ont été formées et des gouverneurs ont été élus.
Toutefois, la dévolution a été interrompue sous le règne d’Alberto Fujimori, qui est devenu président en 1990 et qui, en 1992, a mené un coup d’État mettant un terme au Congrès national ainsi qu’aux gouvernements régionaux.
REUTERS/Ho New
L’ancien président du Pérou, Alberto Fujimori, témoigne pendant son procès à Lima, le 20 février 2008. M. Fujimori a destitué les gouvernements régionaux lorsqu’il était au pouvoir.
M. Fujimori avait une conception très centraliste de la relation entre le gouvernement central et les régions, les ressources gouvernementales demeurant concentrée entre les mains du président et de son personnel.
Pendant ce temps, dans le milieu rural, le Sentier lumineux a commencé à perdre l’appui des paysans, ce qui, en 1992, a donné lieu à la capture de son chef, Abimael Guzman, et qui a jugulé la révolte.
M. Fujimori, autrefois populaire, a été mêlé à une affaire de corruption, et s’est enfui du pays en 2000. Son départ a ouvert la voie à un retour des principes démocratiques en général, ainsi qu’à une renaissance des mouvements en faveur de la décentralisation. Une nouvelle cause commune, qui considérait la décentralisation non seulement comme favorable à l’atteinte d’un développement équilibré, mais également comme une protection potentielle contre la centralisation arbitraire et abusive du pouvoir, a pris forme.
À la suite de l’élection d’Alejandro Toledo à la présidence en 2001, la décentralisation a repris du poil de la bête. L’une des premières mesures prises par le nouveau gouvernement fut de lancer des élections en vue de l’établissement de gouvernements régionaux.
Comme le territoire des régions n’était pas délimité, des frontières temporaires ont été tracées selon les 25 unités existantes.
Les résultats des élections régionales de 2002 ont été favorables au principal parti de l’opposition, le parti populiste APRA, qui a obtenu la majorité des voix dans 12 assemblées régionales – près de la moitié de l’ensemble des votes.
Expérience non concluante
Les nouvelles assemblées non seulement avaient besoin d’une meilleure définition de leurs tâches et de leurs responsabilités, mais également d’un plan concernant fusion en plus grandes régions.
La création de régions plus grandes et moins nombreuses à partir des 25 régions existantes aurait entraîné plus de fonds et de personnel dans chaque région ainsi qu’un plus grand potentiel de développement économique. Elle aurait également permis d’établir une identité régionale plus solide, dans un moins grand nombre de régions. Cependant, l’expérience a échoué en raison de la vigoureuse résistance du gouvernement central.
Les propositions de fusion ont fait l’objet d’un vote lors des référendums populaires qui ont eu lieu dans les 16 régions. Les régions et les provinces craignaient d’être englouties par les grandes régions. Résultat : les référendums, tenus en octobre 2005, qui visaient la création de cinq nouvelles grandes régions à partir des 16 petites régions existantes ont tous échoué.
La décentralisation que l’on observe aujourd’hui au Pérou, qui a commencé par un processus de régionalisation chaotique, n’a jusqu’à présent pas réussi à établir un cadre institutionnel cohérent et ordonné pour la prestation des services gouvernementaux aux citoyens. Bon nombre de mouvements régionaux ne sont pas bien établis dans leurs régions. D’autres souffrent également d’une mauvaise gestion. Néanmoins, certains mouvements régionaux semblent avoir du potentiel, et leurs efforts pourraient porter fruit.
Pour certaines régions, la prochaine étape logique pour ce qui concerne la décentralisation consiste à obtenir le pouvoir de percevoir leur propre impôt.
Yehude Simon, gouverneur de Lambayeque, est de cet avis : « Le transfert des fonctions et des fonds aux régions est indispen-sable pour faire progresser le processus de décentralisation et, quoi de mieux pour atteindre ce but que de permettre aux régions de directement percevoir leurs impôts ? »
Cependant, pour vraiment réussir, les représentants élus et les fonctionnaires de ces régions devront acquérir la capacité de promouvoir et de réaliser des programmes de développement qui permettront de créer des emplois et un développement durable. Les régions et le gouvernement national doivent également recommencer le processus de fusion régionale et entamer des réformes pour améliorer les relations intergouvernementales entre les ordres national, régional et municipal du gouvernement. Le Pérou doit relever ces défis, sinon il risque de se retrouver aux prises avec d’autres conflits et manifestations, et il en déjà eu plus que son lot au cours des dernières années. 
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Martín Tanaka détient un doctorat en science politique (FLACSO México) et est chercheur principal à l’Institut d’études péruviennes.Sofía Vera est sociologue et adjointe à la recherche à l’Institut d’études péruviennes.
