juin/juillet 2008

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Pratique exemplaire

Dans le cadre de son travail à travers le monde, le Forum des fédérations est souvent questionné à propos de la « pratique exemplaire » relative à un aspect quelconque du fédéralisme. Il est parfaitement justifié de nous poser ces questions, compte tenu de notre réseau et de notre expertise, mais il est toutefois difficile d’y répondre. On encoure en effet deux risques bien distincts.

Le premier risque consiste à adopter une sorte de relativisme agnostique selon lequel il est « difficile de déterminer ce qui est exemplaire », car le contexte est si fondamentalement important qu’aucune disposition n’est réellement transférable. Chaque société fédérale doit régler ses propres problèmes en trouvant des solutions qui correspondent à sa situation unique. Pris dans un sens extrême, ce point de vue revient presque à dire que nous ne pouvons apprendre les uns des autres en matière de dispositions politiques.

Le risque opposé est celui d’une approche abstraite qui traite toutes les questions relatives aux « pratiques exemplaires » comme étant susceptibles d’entraîner des réponses plutôt techniques et universelles. Ce fait s’observe, par exemple, dans les écrits de certains économistes sur les critères normatifs relatifs à l’attribution de responsabilités législatives et de production de recettes entre le gouvernement central et les gouvernements des unités constituantes, ainsi que dans les écrits de certains scientifiques au sujet des mérites des régimes parlementaires comparativement aux régimes présidentiels ou au sujet des chambres hautes au sein des fédérations.

Bien que le contexte soit important et que chaque société soit unique de façon significative, il est clair que des leçons peuvent être tirées des expériences des autres sociétés, dont celles qui partagent des carac-téristiques et problèmes semblables. Et, bien que le raisonnement abstrait sur le fédéralisme ne puisse entraîner de réponses universelles et techniques à la plupart des principaux problèmes avec lesquels doivent composer les sociétés fédérales, ce type de raisonnement a effectivement une contribution à apporter.

Au niveau le plus général, notre connaissance du fédéralisme nous offre une bonne idée des sociétés où il est le plus susceptible d’être approprié et de réussir. Ces sociétés constituent des pays dont les populations ou les territoires se révèlent très vastes ou dont les populations régiona-les sont diversifiées, et qui ont un sentiment d’identité nationale ainsi que des identités régionales et, fondamentalement, qui ont développé un esprit d’accommodation mutuelle. Toutefois, ces dernières caractéristiques d’identité et d’accommodation peuvent changer au fil du temps et ne doivent pas simplement être traitées comme si elles étaient statiques et acquises.

Sur le plan institutionnel, tout porte à croire que les fédérations comprenant très peu d’unités constituantes sont difficiles à gérer. Il est toutefois moins aisé de déterminer les mérites universels des institutions parlementaires comparativement à ceux des institutions présidentielles américaines (les États-Unis seraient-ils vraiment mieux avec un régime parlementaire ?) ou de cerner le modèle « exemplaire » pour les chambres hautes (le modèle de l’Allemagne conviendrait-il vraiment à l’Inde ?).

Les fédérations très diversifiées ont besoin de politiques permettant de composer avec plusieurs langues. Bien que la langue puisse entraîner une division profonde, bon nombre de fédérations ont atteint un consensus et ont réglé la question. Toutefois, leurs approches diffèrent de façon frappante : des droits linguistiques relativement stricts et fondés sur le territoire dans certains cas; des droits plus diffus et fondés sur la personne dans d’autres. Il n’est pas facile de déterminer laquelle de ces approches est « exemplaire ».

En ce qui concerne le fédéralisme fiscal, nous en savons beaucoup sur les techniques pour limiter la concurrence fiscale destructive et les fuites fiscales, pour promouvoir l’harmonisation fiscale et la perception efficace, ainsi que pour égaliser la capacité fiscale dans l’ensemble de la fédération. Toutefois, les techniques appropriées – et même les objectifs – d’une fédération donnée peuvent dépendre grandement de son sentiment de communauté partagée, de l’équité et de la répartition de la souveraineté.

Alors qu’on peut rarement cerner une seule « pratique exemplaire » sur ces questions, il y a encore beaucoup à apprendre des expériences couronnées de succès ou infructueuses, ainsi que d’une réflexion plus générale sur les institutions, l’économie et la philosophie politique. Cela ne produit pas toujours des réponses rapides et faciles, mais le manque de « pratiques exemplaires » universelles ne devrait pas diminuer la valeur des études fédérales comparatives.