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janvier/FÉVRIER 2009
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La dévolution fiscale en Italie fait basculer le pays vers le fédéralismeM. Berlusconi veut octroyer à chaque région le même financement qu’à la région la plus efficace
Silvio Berlusconi, premier ministre de l’Italie, tient une conférence de presse dans le cadre d’un sommet réunissant les dirigeants de l’Union européenne. M. Berlusconi a promis de déléguer une quantité encore jamais vue de compétences sur les ressources financières aux provinces et municipalités du pays.
Un projet de loi historique sur le fédéralisme fiscal soumis au Parlement italien a marqué le début de la transformation de l’Italie en un pays réellement fédéral. Avec ce projet de loi, le premier ministre Silvio Berlusconi honore sa promesse électorale de déléguer une quantité encore jamais vue de compétences sur les ressources financières aux provinces et municipalités du pays. On s’attend à ce que le Parlement donne son aval avant la fin de l’année à ce projet de loi qui lui a été soumis le 3 octobre 2008. Le gouvernement de M. Berlusconi, élu en avril 2008, subit d’importantes pressions en faveur de la dévolution des compétences financière, car il s’agit d’un gouvernement de coalition qui bénéficie de l’appui déterminant de deux mouvements territoriaux, soit la Ligue du Nord, qui prend ses racines dans le nord de l’Italie, et la Ligue sicilienne pour l’autonomie. La Ligue du Nord, qui a parfois adopté des positions décidément sécessionnistes, s’avère le plus fervent promoteur du projet de loi. Elle a remporté huit pour cent des suffrages lors de l’élection d’avril. Il revient à M. Berlusconi de concilier les différents points de vue de ses partenaires de coalition concernant l’avenir fédéral de l’Italie. Ces points de vue oscillent entre celui de la Ligue du Nord, qui exhorte le gouvernement à accorder le plus d’autonomie possible au nord, et celui du parti postfasciste Alleanza Nazionale, qui bénéficie d’un appui considérable dans le sud de l’Italie et ailleurs, et demande un gouvernement central fort en mesure de sauvegarder l’unité et la solidarité du pays. En vertu du projet de loi, une certaine partie de l’impôt sur le revenu et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sera partagée entre le gouvernement central et les trois ordres de gouvernement infranationaux – les régions, les provinces et les communes. En principe, cette mesure n’entraînera pas de hausse d’impôts, elle transférera simplement certaines charges fiscales du centre vers la périphérie. Les impôts pourraient néanmoins augmenter si les gouvernements régionaux et locaux décident d’imposer de nouvelles taxes liées à des mesures précises. En 2001, les 20 régions italiennes se sont vus octroyer les compétences relatives à la prestation des services de santé, d’éducation et d’aide sociale. Ce projet de loi va toutefois plus loin en modifiant la façon dont Rome octroie des fonds aux régions pour le financement des services sociaux. Le principal mécanisme de la réforme prévoit le calcul des « coûts standards » des services publics dans chaque région pour des domaines comme la santé, l’éducation, l’aide sociale et le transport en commun. Les régions inefficaces seront donc cernées et évaluées en conséquence. Au départ, toutes les régions recevront le financement correspondant au coût de réalisation des programmes dans la région la plus efficace, ce montant représentant le financement de base. Un fonds d’ajustement est prévu pour les régions qui ne seront pas en mesure de se conformer au standard. Une importante caractéristique du projet de loi est que le transfert actuel de revenus d’impôt des régions nanties du nord aux régions moins nanties du sud sera graduellement réduit sur cinq ans. Les régions devront rendre des comptes Le nord est ravi parce que les paiements de péréquation - transferts vers le sud - seront réduits à long terme. Le sud est satisfait parce qu’il pourra conserver Le gouvernement pourrait pourtant trahir son engagement à accroître la responsabilisation des gouvernements locaux et régionaux. Il est en effet en passe d’accorder de généreuses subventions à la région de Lazio et à deux collectivités locales dirigées par des majorités de centre droit – Rome et Catane (en Sicile) – afin de les aider à se défaire de leurs lourds déficits budgétaires. Pour un observateur externe, ces mesures semblent récompenser l’inefficacité. Si le projet de loi est adopté, on s’attend à ce que le temps accordé pour sa mise en application soit très long. Le Parlement devrait l’approuver d’ici la fin de l’année. Le gouvernement aura ensuite deux ans pour tout mettre en place avant que le projet de loi soit mis en œuvre. La période de transition durera au moins cinq ans. Le nouvel arrangement fiscal ne devrait donc être pleinement en vigueur qu’en 2015 ou même en 2020. Il revient maintenant au Parlement italien de jouer un rôle prépondérant dans les discussions sur le projet de loi, sa modification et son adoption. On a confié à une commission conjointe sur la réalisation du fédéralisme fiscal, composée de représentants des quatre ordres de gouvernement (des municipalités au gouvernement national), la tâche de calculer les coûts des services, un élément déterminant de la répartition fiscale. La commission conjointe doit créer une base de données commune des coûts qui sera ensuite remise à tous les acteurs des négociations. Avant le dépôt du projet de loi sur le fédéralisme fiscal, la première mesure d’envergure du gouvernement de M. Berlusconi a consisté à abolir l’impôt foncier municipal, comme il s’était engagé à le faire au cours de sa campagne électorale. Il s’agissait de la seule véritable taxe locale en Italie. Le gouvernement central a indemnisé les municipalités pour cette perte de revenus par un transfert de fonds équivalant aux recettes auparavant tirées de l’impôt municipal. En raison des difficultés découlant de la crise financière internationale, seule la moitié de ce montant a toutefois été transférée pour l’instant. Centraliser le prélèvement des impôts – tout en décentralisant les déboursements tirés des recettes fiscales – n’encourage ni les restrictions budgétaires, ni la responsabilisation et l’efficience des gouvernements régionaux. Taxes perçues par les régions En réalité, en raison de l’écart de revenu entre le nord et le sud de l’Italie, le fédéralisme n’a pas la vie facile. Le revenu moyen dans la région de Calabre, dans le bas de la péninsule, se révèle 40 pour cent plus bas qu’en Lombardie, dont la capitale, Milan, incarne le siège de la mode et des finances de l’Italie. D’un autre côté, le Mouvement pour l’autonomie exige que la Sicile dispose des recettes tirées des taxes sur l’essence raffinée dans la région. Il s’avère presque impossible de concilier des exigences si contradictoires. Le projet de loi représente un compromis qui cherche la quadrature du cercle.
La ligue du Nord, un parti populiste mené par Umberto Rossi (à droite), appuie ardemment la dévolution des ressources financières aux provinces et villes du pays. M. Rossi se trouve aux côtés de son collègue Roberto Calderoli lors d’un rassemblement du parti en juin 2008.
L’Italie a fait de grands pas vers le fédéralisme jusqu’à présent, mais des obstacles de taille pourraient l’empêcher de continuer plus avant. Dans la plupart des cas, on peut avancer que le fédéralisme améliore la gestion des ressources et services publics puisqu’il accroît la responsabilisation des autorités locales et régionales. Ce n’est pourtant pas toujours le cas. Ce dernier n’a en effet pas encore réussi à mettre au pas les gangs liées au crime organisé – la Mafia en Sicile, mais aussi plusieurs autres organisations criminelles du sud, à savoir le Camorra en Campanie et le ‘Ndrangheta en Calabre. Dans ces régions, un processus de décentralisation pourrait bien renforcer le pouvoir des gangs criminelles. Le micro nationalisme représente un autre élément essentiel du programme de la Ligue du Nord. Il se fonde sur l’attachement de ses membres à la Padanie ou plaine du Pô, en Italie du Nord, une communauté sans racines historiques particulières. La Ligue du Nord a déjà été accusée de xénophobie et même de racisme, et le Conseil de l’Europe a critiqué la xénophobie du gouvernement de M. Berlusconi en juin 2008. Afin de donner plus de poids à leur revendication d’autonomie régionale, les chefs de la Ligue du Nord font régulièrement peser la menace de sécession de la Padanie. Ils ont même proclamé que leurs militants étaient prêts à recourir au conflit armé. En septembre 2008, six ouvriers agricoles noirs étaient assassinés par le Camorra à Castelvolturno, près de Naples. Ces attentats ont poussé le ministre de l’Intérieur Roberto Maroni, de la Ligue du Nord, à déclarer que « le gouvernement pourrait se retrouver avec une guerre civile sur les bras ». Les multinationales, de même que l’Église catholique et le crime organisé représentent d’importantes forces échappant au contrôle du gouvernement.
Le chemin détourné de l’Italie vers le fédéralisme
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Lucio Levi est professeur de sciences politiques à l’université de Torino, en Italie, rédacteur en chef de la revue The Federalist Debate et auteur de 15 ouvrages sur le fédéralisme, l’intégration européenne et la mondialisation, le plus récent étant Federalist Thinking, University Press of America, 2008.
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| Révisé 2009-03-18 par Shannon Elliot | Haut de la page | Politiques relatives aux publications |
