Federalismo y Descentralización:
Retos y aprendizajes en México
Carlos H. Gadsden Carrasco*
Introducción
El tema de la descentralización ha ocupado un lugar muy importante en
el esquema de modernización del Estado
en las últimas décadas. Como consecuencia
inmediata se ha producido una recomposición de las relaciones
intergubernamentales entre las localidades y regiones, y los gobiernos
nacionales. Existen experiencias muy diversas que ya tienen una cierta
antigüedad, tal es el caso de la interesante experiencia italiana de los
setenta, así como el trabajo que se llevó a cabo en los Estados Unidos en los
ochenta en materia de relaciones intergubernamentales y de alianzas entre el
gobierno federal con los gobiernos locales y condados[1].
También hay toda una serie de cambios en las relaciones
intergubernamentales en América Latina.
Hay experiencias relevantes de descentralización en Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Colombia, Guatemala y Venezuela entre otras. En este sentido, México
también tiene su propio proceso de descentralización bajo condiciones muy
peculiares y más tardías.
En la actualidad, ya con cierta distancia, es posible afirmar que hay
importantes aprendizajes en relación con estas experiencias. Se puede afirmar
que existen condiciones que pueden permitir o impedir que se lleven a cabo
procesos de descentralización, o que sus alcances sean de fondo o superficiales
y que éstos contribuyan u obstaculicen los esfuerzos realizados para lograr el
fortalecimiento de la sociedad civil. También se ha aprendido mucho al ubicar
la descentralización dentro del marco más amplio de las relaciones
intergubernamentales y de los límites de estas mismas.[2]
Nuevos esquemas interpretativos han surgido desde esta perspectiva al estudiar
la descentralización desde las complejas redes de políticas y como éstas se
tejen entre los diversos órdenes o niveles de gobierno[3].
Existen nuevas visiones también en la relación que puede existir entre
descentralización y relaciones con los temas de la democracia y el desarrollo
sustentable[4]. El federalismo, como una forma específica de
relaciones intergubernamentales ha también tenido una notable reflexión en sus
alcances[5].
De esta manera se ha ido comprendiendo mejor el papel de la
descentralización y las relaciones intergubernamentales en términos de su
vinculación con el tema del poder y la gobernabilidad.[6]
En México ha tenido lugar un
proceso peculiar y que está profundamente inscrito en la lucha desde y contra
el poder dominante, siendo el eje principal el que se ha dado entre el centro y
lo local, que también, a su vez, es centro en conflicto con otras localidades
vecinas o con las rurales que lo conforman.
En el siglo XIX esta relación de
poder se funde íntimamente con el tema del federalismo, que se entreteje en diversos
momentos históricos en la lucha por el poder y diversos proyectos de nación.
Sin que haya sido anteriormente el tema focal, el federalismo del siglo
XXI tiene que ver directamente con el
proceso democrático y su avance desde lo local al centro. Para explicarlo desde
esta perspectiva, es pertinente retomar algunos elementos teóricos y prácticos
para describir cómo este proceso está ocurriendo en México y sus nuevos
elementos paradigmáticos. Para ello es
útil la conceptualización que el mismo gobierno federal ha realizado de esta
transición del centralismo a un “Auténtico Federalismo”[7]
en su programa estratégico:
“A través
de las estrategias y proyectos planteados se pretende lograr un Auténtico
Federalismo caracterizado por una coherente arquitectura de gobiernos de cara a
los ciudadanos. En este sistema, los
gobiernos dejan atrás un esquema de gobiernos paralelos que compiten por
ejercer su autoridad sobre un mismo asunto en un solo territorio y ante una misma
población [dominados por el gobierno central], para pasar a un régimen
federalista donde Federación, Estados y Municipios se complementan en las
tareas de gobierno bajo mecanismos subsidiarios, eficientes y equitativos”.
Desde esta perspectiva, la
descentralización es solamente una parte del proceso de gobernabilidad democrática y no un fin en sí mismo. Se enmarca en un modelo estratégico más
amplio que involucra relaciones intergubernamentales responsables y
transparentes de cara a una ciudadanía considerada principalmente como sujeto de
desarrollo local, regional y global expresada en gobiernos complementarios.
Aprendizajes para el federalismo y la descentralización en México
En México, como en muchos otros países del mundo, el intento de pasar de
un federalismo de papel a un auténtico federalismo, y de un centralismo a un
proceso de descentralización estratégica para el desarrollo de lo local, ha
tenido que sortear una serie de obstáculos que conllevan un proceso de
aprendizaje basado en la experiencia histórica.
El Estado federal que se inició
muy débilmente en el México de 1824 ha
debido operar con un alto grado de centralización para ser viable, ese no ha
habido la suficiente autonomía de las partes como para poder realmente tomar el
control de su propia historia compartida.[8]
En esa época los actores políticos tuvieron que hacer un esfuerzo enorme para
centralizar el poder, en un contexto en el que el desmembramiento del país era
uno de los riesgos más claros. [9]
Esta centralización fue creciendo con los años a finales del siglo XIX,
haciendo crisis en los primeros años del XX con la Revolución Mexicana, donde
diversos grupos locales se disputaron el poder central. De modo más refinado y para sacar adelante
al país después de la guerra civil cumpliendo con exigentes demandas sociales
en una situación política de estabilización, la centralización de las políticas
públicas fue la decisión imperante.
Esta centralización del poder permitió avanzar notablemente en materia
de educación, salud e infraestructura uniformando políticas y aumentando los
alcances de éstas en medio de un férreo control político disfrazado de
democracia que al parejo de la riqueza incrementó los niveles de corrupción e
inequidad en la población. En debate
está si en un esquema de federalismo y democracia se hubiera producido mejores
resultados; lo cierto está en que el punto más alto de centralización se
produce en los años setentas. Las
estrategias de desarrollo basadas en la sustitución de importaciones y cómo
éstas se estructuraron en la administración pública, implicaron en esa década
un fenómeno de elevada centralización que se tradujo en una muy alta
concentración de poder. Poder
sustentado en un control político cada vez más contestado y en un crecimiento
económico cada vez más endeble. La
deuda pública se disparó a niveles insostenibles en la misma medida en que el
gobierno fue concentrando improductivamente la actividad económica en sus
propios aparatos.
Para México este proceso tuvo repercusiones trascendentales. En la década de 1980 este modelo, no sólo en
México sino en general en América Latina experimentó un enorme fracaso
económico y social que se ha conocido como la década perdida. Los gobiernos
nacionales demostraron bajo ese modelo centralizado de no contar con capacidad real de conducir los procesos
económicos y sociales, sustentado con esquemas autoritarios en un contexto
fuertemente contestado por la sociedad civil.
Esta era una cultura que propiciaba
procesos irresponsables, centralizados y unilaterales, la cual llevó a
una situación generalizada en donde los gobiernos no pudieron responder eficaz
y legítimamente a las necesidades directas de los ciudadanos. [10]
Es en este contexto donde irrumpe fuertemente el tema de la democracia
en América Latina y con ella, la descentralización del poder. En México el proceso democrático se inicia
desde los gobiernos locales como una muestra de hartazgo político y
económico; son los municipios la
primera instancia en reclamar autonomía y lograrla legítima y claramente en
medio de un esquema de alto control y centralización corporativa disfrazado de
democracia; Es el contexto de la dicta blanda, la dictadura perfecta
como la ha llamado Mario Vargas Llosa. Es decir, sin ser una dictadura formal,
tenía centralizadas y cooptadas todas las estructuras de operación de gobierno
y de los gobiernos. Por citar un
ejemplo, en el periodo presidencial mexicano de 1988-1994 se cambió, como era
usual, a 17 gobernadores estatales desde el poder central bajo diferentes modalidades
y apariencias. En la legislación constitucional mexicana a los gobernadores
estatales no los puede cambiar el Presidente de la República, ya que son
electos a través de votación popular y constitucionalmente pertenecen a otro
orden de gobierno no subordinado. Sin embargo, esto sucedía de facto. En el nuevo régimen democrático posterior
al 2 de Julio del 2000, sería impensable que el presidente pudiera sugerir
siquiera un cambio de este tipo. La democracia empezó en los municipios, pasó a
los estados y finalmente logró un cambio de partido en el régimen del poder del
estado nacional después de 70 años
Hay otro ejemplo interesante en este contexto, relativo a la composición
del gasto en términos del presupuesto federal. Los municipios solamente
manejaban 4%, los gobiernos estatales 16% en su conjunto y el gobierno federal
80% de los recursos.
Descentralización y Desarrollo
Este fenómeno trae aparejada la
inutilización de los municipios como entidades que pudieran apoyar los
ciudadanos en su propio desarrollo. Es
interesante notar como en el discurso central, es el estado nacional el
responsable directo del desarrollo del país, de sus estados y de sus municipios
en un esquema muy coherente de centralización de los tres órdenes de gobierno
en uno. Los ciudadanos bajo esta
perspectiva, aunque consultados no son más allá que objetos de desarrollo del
gobierno central. No importa el nivel
de gobierno en que esto suceda. El
responsable del desarrollo es el gobierno no la sociedad. Desde esta perspectiva, el fenómeno de la
centralización es como una enfermedad
cultural que recorre toda la estructura del poder. Es centralizado el gobierno nacional con respecto a los estados,
pero también lo son los gobiernos estatales con respecto a los gobiernos
municipales. Así mismo, los gobiernos municipales
son centralizados con relación a las comunidades rurales que le conforman. Las empresas son centralizadas. Las
comunidades también lo son. Las familias tradicionales están centralizadas en
la figura del padre. En términos de
género el poder esta centralizado en el elemento masculino. Sin embargo todo esto esta cambiando. Y esto
ha implicado cambios sustantivos en la manera de ejercer el poder y en su
expresión gubernamental institucional
En anteriores regímenes de gobierno y todavía en fechas recientes, los
estados estaban sujetos a muy poca actividad, poca información, pocos elementos
para poder desarrollar políticas públicas, pero al mismo tiempo también
exhibían una alta centralización en su propio ámbito: los estados tampoco no
participan con los municipios en las políticas que tienen que ver directamente
con ellos y, por otro lado, los mismos municipios tienen una alta concentración
de decisiones en las cabeceras municipales, sin que participen las comunidades
rurales y otras localidades que los integran. Adicionalmente, en el caso de
México, como en la mayoría de los países en América Latina los concejales o
regidores son nombrados en función del partido que gana la elección. Es desde
esta perspectiva, que el proceso democrático proviene de los individuos y la
lucha por sus propios intereses. Esto
tiene ciertamente repercusiones nacionales.
Pero también esto se refleja en los municipios; de hecho, en las últimas
dos décadas se ha venido dando una fuerte contienda en los municipios por competir
electoralmente de manera democrática. Cuando el cambio en el gobierno nacional
es prácticamente imposible, es en la periferia, en los gobiernos locales donde
el cambio empieza a consolidarse. Esto trae consigo un cambio de visión global
en el proceso democrático que surge desde los gobiernos locales. Los gobiernos locales entonces confrontan al
centro y exigen descentralización y el poder necesario para subsistir y dar
resultados.
Este fenómeno poco a poco abre cauce a la profundización de los procesos
democráticos más amplios, que no se dan fácilmente desde arriba (si pudiéramos
hablar de “arribas y abajos”), sino que se van conquistando a pesar de la
retórica, paso a paso, desde el poder local. Para explicar el acontecer
político global es importante entender como operan las partes en lo local. No
es posible entender desde esta perspectiva el manejo del poder si nada más se
hace referencia a una parte de los actores como pudieran ser los gobiernos
nacionales o si se analiza a cada uno de los actores como si fueran entes
aislados, ¿Por qué los gobiernos municipales son como son? ¿Por qué los estados
operan como lo hacen? ¿Por qué el gobierno federal funciona así? ¿Por qué y
cómo es la interdependencia entre unos de otros?
Los órdenes de gobierno operan como lo hacen porque se ha mal entendido
el término de lo que es el desarrollo. El
desarrollo es algo endógeno, es decir, se produce desde adentro de los
sujetos, ya sean individuos, ya sean expresiones comunitarias de ellos. Nadie
puede desarrollar a nadie. Lo más que se puede hacer es poner condiciones que
permitan el desarrollo del otro. En
términos de lo que requiere un municipio para poder desarrollarse son
condiciones distintas para que el desarrollo surja. Este planteamiento no es
nada más en términos de gobierno; no se puede entender la pobreza si únicamente
se hace referencia al comportamiento de los actores aislados. El razonamiento de la pobreza que dicta “que los pobres son pobres porque son flojos”,
es reflejo de la falta de conocimiento de las razones por las cuales se produce
la pobreza. Por lo menos es lo que se
ha podido aprender de las teorías de la marginalidad de los años setenta en
América Latina[11]. Son las
relaciones, las interacciones entre los distintos componentes sociales, lo que
produce situaciones de desarrollo o subdesarrollo.
En la actualidad, uno de los problemas de visión (o de paradigma como lo
plantearía Thomas Kuhn[12])
que enfrentan los gabinetes federales, estatales o centrales es que cuentan con
algunos funcionarios públicos que consideran que si los municipios son pobres o
incapaces o están subdesarrollados es por razones imputables a ellos mismos,
tales como, por ejemplo, porque los alcaldes no tienen suficiente preparación
académica, o porque pertenecen a zonas rurales o porque son incapaces de actuar
con transparencia y responsabilidad. “Los recursos que les llegan a los
alcaldes se los gastan en camionetas de lujo” es un argumento frecuentemente
escuchado (como si ellos, funcionarios centrales, no actuaran de manera
semejante). Además, miden a todos los
municipios con el mismo rasero, como si fueran todos iguales. Esta perspectiva tiene dos implicaciones
principales:
1)
impide ver las
causas profundas de la situación en que aparentemente los municipios se
encuentran, sin distinguir entre uno y otro,
que aunque muchas veces se expresa así, las más de las veces tiene que
relacionarse con una dependencia intergubernamental desigual, que de cambiar
pondría las cosas de otra forma y
2) conduce a legitimar la no descentralización del
poder.
De esta manera, considerando igualmente incapaces a
los municipios al elaborar políticas públicas, el titular de la institución
central se convierte en la única parte capaz en la materia. Se justifica como responsable directo de los
resultados y asume que es en su persona que debe concentrarse todo el
poder. Esta posición es legitimada al
considerar su tarea como responsabilidad delegada por la más alta autoridad la
cual es difícil e irresponsable compartir.
La creencia de que los gobiernos subnacionales son incompetentes se
convierte así en una magnifica razón para concentrar el poder e impedir la
acción descentralizadora. No es
frecuente que el agente central se
pregunte ¿Cómo se puede ayudar a que los municipios puedan? ¿Qué hago yo
como institución para impedir que ellos puedan?¿Cómo puede construirse una
relación diferente basada en la corresponsabilidad? Al no plantear la relación bajo estos parámetros, el sujeto
central asume, que por el bien del gobierno subnacional y de todo el conjunto,
es él el que debe ser el único agente de desarrollo de los demás, convirtiendo
automáticamente a los gobiernos locales en objeto de desarrollo
del gobierno central.
Estos planteamientos contradicen dos principios
fundamentales y una conclusión práctica del pensamiento sistémico, que fueron
consagrados en las teorías del desarrollo de la sociología y pedagogía
latinoamericana de los años setentas[13],
y que fueron antecedidos por los aprendizajes ancestrales de los agricultores:
1)
Nadie
desarrolla a nadie, nadie se desarrolla sólo. Nadie puede ser objeto de desarrollo de otro. Tampoco se puede ser sujeto del desarrollo
de otro. Sólo se puede ser sujeto de su propio
desarrollo ya que esta es una acción inherente, interna e íntima que se
produce desde dentro del sujeto y que sólo se produce en la relación con
otros. Las personas y las
instituciones de personas se desarrollan entre sí a partir de condiciones que
lo permitan.
2)
Estar
Desarrollado es principalmente una calificación a una relación con otros. Se
es desarrollado con referencia a algo o a alguien. Desarrollado no es un
calificativo de alguien, es un calificativo de una relación. No hay sujetos más desarrollados que otros.
Hay relaciones mejor desarrolladas que otras.
También hay relaciones subdesarrolladas, no sujetos
subdesarrollados Lo que me hace
aparecer como subdesarrollado no es sino el eco de una relación de
subdesarrollo que me oprime. Tampoco
hay sujetos súper desarrollados. Lo que
en ellos aparece es el eco de una relación de subdesarrollo opresora. Una
relación desarrollada implica complementariedad, equilibrio, sustentabilidad,
armonía
3)
Para el
desarrollo sólo hay que construir medios propicios. Lo más que
se puede hacer es construir condiciones
y relaciones que permitan el desarrollo de cada sujeto en un medio propicio
para ello.
Si bien no es cierto que
el gobierno central pueda desarrollar municipios, lo cierto es que puede poner
condiciones que lo permitan y favorezcan o al contrario que limiten el
desarrollo de ellos. También es cierto, que el mismo desarrollo del gobierno
central depende en buena medida del desarrollo de los estados y
municipios. Lo que si es contundente es
que existe una relación de interdependencia y que es muy fácil que esta se
encuentre subdesarrollada por relaciones desequilibradas entre los diferentes
actores que subdesarrollan a todas las partes. Es por eso hay expresiones de
subdesarrollo en las partes más débiles, como en el caso de los municipios,
sobre todo los más periféricos. El subdesarrollo es como una enfermedad que
recorre todo el sistema. Para ponerlo
en términos prácticos: No se puede señalar, como en el caso de México, que la
federación está desarrollada, y que los estados o municipios están
subdesarrollados. El problema del subdesarrollo afecta a toda la estructura,
expresándose de diferente manera en cada uno de los miembros, en una clara
relación de interdependencia. Si el
Gobierno Federal hubiera puesto condiciones efectivas de desarrollo para los
municipios hace 50 años, seguro que hoy las relaciones serían diferentes. Por otro lado si el 90% de los programas
federales dependen de la buena gestión de los gobiernos municipales y de la
participación ciudadana, es un hecho que lo que vemos como subdesarrollo
municipal a su vez subdesarrolla al gobierno federal. Trasladándolo a otra
esfera para explicarlo mejor, tampoco se puede decir que hay países
desarrollados y otros subdesarrollados. Lo que existen son relaciones de
subdesarrollo que afectan en mayor o menor escala a todas las partes. Sobre todo cuando el superdesarrollo
económico e industrial de unos implica la deforestación y el subdesarrollo de
los otros. ¿Quién gana pues el
calificado de desarrollado cuando este desarrollo produce condiciones
autodestructivas? El desarrollo es
sustentable e integral entre los interdependientes o no es.
Para poder explicar el problema del subdesarrollo de
los municipios, por no tocar el tema de los estados, en México, no podemos
referirnos a la falta de cultura de los alcaldes, por mucho que pueda ser una
realidad de determinado alcance. La desigualdad e inequidad en las relaciones
intergubernamentales entre los tres órdenes de gobierno se expresan en la
actual situación de los municipios, que
están en la parte más débil de la relación.
Es más difícil ver la parte del subdesarrollo del centro. Aparentemente es más fuerte y pareciera
desarrollada. Pero no lo es. La interdependencia es como un bote. Puede ser que esté haciendo agua en un
extremo, en el más débil. Sin embargo si
no se corrige, el otro lado del bote también se hundirá aunque esté más fuerte.
Para ilustrar la interdependencia en México, van
algunas cifras: Entre 1988 y 1994 la
inversión federal per. capita en el Distrito Federal (que abarca sólo la mejor
parte de la ciudad de México y que es una clara muestra de lo que pueden hacer
las políticas centralizadoras produciendo esta macrocefalia urbana de 20
millones de habitantes) fue aproximadamente de $1,800 pesos mexicanos. En el mismo periodo Guanajuato recibió cerca
de 145 pesos por habitante. Guanajuato
estaba más o menos en la media nacional.
Pero los estados más pobres de este país, los estados de Chiapas y
Oaxaca no recibieron más de 85 pesos por habitante. Si esto lo multiplicamos
por muchos años recurrentemente desequilibrados e in equitativos, podemos estar
casi seguros que la pobreza de los habitantes en estas regiones del país no es
nada más un producto del llamado “desarrollo inconcluso de los países no
industrializados”. El ejercicio de un
gobierno federal que no los tomó en cuenta en la redistribución y que sí les
extrajo todo lo que pudo en recursos naturales y humanos, tiene con toda
certeza, responsabilidad alli en la producción de pobreza. Y esto ¿Desarrollo al país, desarrollo al
conjunto? Pareciera que más bien lo subdesarrollo más.
Relaciones Intergubernamentales y Redes de Políticas
Desde esta perspectiva, la teoría de las relaciones
intergubernamentales, que el profesor Deil S. Wright ha trabajado en los
últimos años, permite entender mejor esta
realidad distinta y analizar la interacción de los tres órdenes de
gobierno en su conjunto.[14]
Por ejemplo: hay quienes simplistamente piensan que la democracia por sí
misma produce desarrollo. Sin embargo
no puede explicarse claramente el grado de desarrollo de algunos países
únicamente por los cambios democráticos experimentados en los mismos. Tal es el caso de la Unión Europea (UE) si
se trata de explicar especialmente el desarrollo alcanzado por España, Grecia o
Portugal, que al ingresar a la UE ya suficientemente democráticos, fueron
literalmente revolucionados al encontrarse con un sistema de relaciones
intergubernamentales como medio propicio para potenciar lo que ya tenían en la
interdependencia Europea. Este sistema
basado en principios de subsidiariedad
y solidaridad con expresiones
institucionales y herramientas políticas concretas que, permitiendo la unidad
respetando la pluralidad, al mismo tiempo
promueven una mayor interdependencia político-social y capacidad
económica compartida, es la llave maestra para explicar razonablemente los
logros alcanzados por estos tres países.
Este modelo se ha reproducido también al interior de ellos. Tal es el
caso de España, donde no puede explicarse el desarrollo de las partes sin el
desarrollo del conjunto y a la inversa[15]. Las relaciones intergubernamentales permiten
tender un mapa de entendimiento ante las rugosidades de un terreno
incomprensible y fácilmente desdeñable.
Cuanto más España hubiera podido crecer, si hubiera invertido el doble,
de ser esto posible, en la construcción de relaciones intergubernamentales más
eficaces.
En este sentido, el federalismo
como herramienta política, tiene una nueva connotación para México. Ya no es el
federalismo de hace un siglo, cuando el problema tenía que ver con las
competencias territoriales entre el centro y las regiones. Por el contrario, el federalismo tiene hoy
una nueva problemática y una nueva visión ideológica dentro del proceso
democrático que obliga a la igualdad ante la ley de los distintos sujetos. El federalismo como herramienta política de
la solidaridad y la cooperación de unidades que co-existen en un territorio
interdependiente, puede ser usada para preservar la unidad en la diversidad, a
través del respeto y la cooperación entre las partes. Lo que de facto el modelo Europeo ha desarrollado, lo tiene el
federalismo como fuerza herramental de ser bien implementada.
En el fondo, la modernización de la administración pública no nada más
consiste en descentralizar, sino exige al mismo tiempo el trabajo de fortalecer
la unidad. Esto implica el
redescubrimiento de la identidad de los distintos órdenes de gobierno y
entender qué papel le toca jugar al gobierno central y a los gobiernos
subnacionales.
Bajo la teoría de relaciones intergubernamentales surgen nuevos esquemas
explicativos, como la teoría de las redes de políticas desarrollada por R.A.W.
Rhodes, que parte del hecho de que no se pueden entender las relaciones
intergubernamentales como si fueran sólo un mapa con elementos distintos unos
de otros, tanto de los estados, como de
los municipios, o del gobierno nacional.[16]
Es necesaria una argumentación que explique la manera en que fluyen las
relaciones entre las partes.
Desde el punto de vista de la teoría de las redes de políticas, se
plantea que éstas “tejen” a los distintos órdenes de gobierno de forma
“vertical”, por decirlo de alguna manera. No es lo mismo la política de salud
que la política de educación, o la que tiene que ver con desarrollo sustentable
o desarrollo económico. Cada uno de estos elementos como redes de políticas
consolidadas atraviesa a los diferentes niveles de gobierno de manera distinta.
Cada una de estas redes cuenta con peculiares maneras de tomar decisiones y
manejar el poder; así como marcos más flexibles o más rígidos en la admisión de cuadros y, a su vez,
involucra o no distintos elementos de la sociedad civil, así como respuestas
políticas a diferentes clientelas.
En otras palabras, no se trata solamente de describir la relación
intergubernamental como mapa enunciativo, sino de entender y explicar quién
gana qué, cuándo, cómo y por qué en esta interacción. Ésta es en la pregunta por excelencia de la Ciencia Política.
Cuando el que gana no es el ciudadano, algo está pasando en la
estructura. Hay que analizar dentro de política pública específica: cómo se
toman las decisiones, cómo se benefician los sectores y cómo se produce la
interacción centro-localidad.
Es así como en el tema de la
descentralización, en términos teóricos se entretejen dos grandes
herramientas para comprender su contexto y su funcionalidad al mismo tiempo que
nos permite observar la descentralización dentro de una visión integral de
desarrollo de la que esta es sólamente parte.
La primera que tiene que ver con las relaciones intergubernamentales
como mapa extenso de la realidad que la permita ubicar, mientras que la segunda
se relaciona específicamente con las redes de políticas como elemento
explicativo del detalle. Respecto a los procesos de descentralización, no es lo
mismo descentralizar la educación, que la obra pública o la salud. Cada una de
esas áreas tiene dimensiones diferentes, con clientelas diferentes. Ante eso no
podemos hablar de descentralización en bloque, porque caeríamos en un problema
conceptual de fondo: la incapacidad de diferenciar los distintos componentes de
cada una de las políticas públicas al considerarlas como unidades homogéneas
descentralizables entre diferentes órdenes de gobierno.
En este sentido, el fenómeno de la descentralización
forma parte de los procesos de cambio que muchos países viven día con día. Su
significado y aplicación varían considerablemente pero, del análisis de
múltiples experiencias recopiladas por el Banco Mundial, se desprenden tres
lecciones que recomendadas a México en su periodo de transición (segundo
semestre del año 2000) pueden resultar
pertinentes en cualquier parte.[17]
Estrategias Básicas
En primer lugar,
la descentralización tiene efectos importantes en diversas áreas, tales como la
prestación de servicios, la estabilidad macroeconómica, la gestión
gubernamental y la disminución de la pobreza. Por ello, aquellos países que
buscan descentralizar sus sectores públicos con éxito para los ciudadanos
necesitan diseñar una estrategia coherente de
descentralización. Una mala aplicación de un proceso de
descentralización trae como consecuencias un desequilibrio macroeconómico, la
intensificación de las diferencias regionales y un atraso en los procesos de
gestión y servicios públicos. Esto implica diferenciar una política pública de
otra y, con ello, diseñar esquemas estratégicos coherentes que permitan la
visión global de qué se pretende y la razón específica de cómo conseguirlo[18].
En segundo lugar,
ya que la descentralización es una actividad que genera progreso y evolución,
requiere de una estructura institucional adecuada
y suficientemente fortalecida que permita la formulación de políticas públicas
oportunas y eficaces para la descentralización. Para ello, se necesita un
adecuado marco de normas y leyes, así como de instituciones que coadyuven con
las organizaciones responsables para proponer, conducir, coordinar y evaluar
las estrategias previstas.
Si no hay una estrategia coherente en los estados y en
los municipios para la descentralización, el proceso se complica mucho, por lo
que resulta necesario trabajar con un
esquema bien integrado de los distintos elementos de política pública que
tienen que ver con la descentralización
Deben existir elementos en donde los funcionarios públicos puedan
interactuar con sus homólogos de otros órdenes de gobierno y que estos tengan
la tarea específica de trabajar en este sentido, que se cuente con
instituciones que permitan medir el proceso, llevarlo a cabo, empujarlo y
estructurar los cambio legales y administrativos que se requiera.
En tercer lugar, el proceso de descentralización debe ser asimétrico,
es decir, diferenciado. No a todos al mismo tiempo ni de la misma manera. Ha
quedado demostrado a través de la experiencia de otros países que las campañas
uniformes y sin una adecuada planeación estratégica han fracasado, dando como
resultado que los países en cuestión tengan que regresar a campañas de
descentralización incrementales, con reglas definidas conforme a la capacidad
administrativa de las unidades territoriales.
Cuando la descentralización se
promueve de manera homogénea y sin reconocer las diferencias existentes, el
proceso se va a focalizar en la parte más débil, la más lenta; mientras que en
un proceso de descentralización con unidades diferentes, van a haber municipios
con mucho mayor capacidad que otros, por tanto, hay que permitir avanzar más
rápido a aquellos cuyas capacidades así lo permitan. Al mismo tiempo, hay que
contar con estrategias claras y diferenciadas también para promover el proceso
en los actores que inicialmente enfrenten
mayores obstáculos.
El modelo Estratégico para México
Tomando en cuenta estas tres estrategias y con los elementos planteados
con anterioridad se desarrollo un modelo estratégico para México que
esquemáticamente ponemos aquí.
Consta de una visión: construir una coherente arquitectura de Gobiernos
de cara a los ciudadanos.
Tiene dos líneas estratégicas complementarias con cuatro polos:
1)
Descentralización
política y su contraparte en la misma línea:
2)
Fortalecimiento a los Gobiernos Locales.
En la segunda línea estratégica:
3)
Relaciones
Intergubernamentales Auténticamente Federalistas y su contraparte
indispensable:
4)
Fortalecimiento
de los Mecanismos de Participación Ciudadana y Rendición de Cuentas.
Los cuatro elementos tienen programas concretos.
Dentro de este modelo la creación de la institución para conducir el
proceso fue central. Para ello se
diseño y se instaló el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo
Municipal en el lapso de un año y medio del nuevo gobierno. Esta institución tiene como objeto proponer
conducir y evaluar las acciones y políticas de la administración pública federal
en materia de federalismo, descentralización y desarrollo municipal. Es el instrumento principal de aplicación
del Programa Especial para una Auténtico Federalismo 2002-2006. Trabaja en conjunto con 22 dependencias
federales en estos temas. Una de ellas
es la secretaría de
Salud.
No cabe duda que el peor enemigo de la descentralización en un régimen
democrático es la desconfianza institucional, porque se corre el riesgo de
cometer errores graves o incurrir en actos de irresponsabilidad ¿Cómo va a
permitir la Secretaría de Salud en materia de su competencia y poder
concentrado, por citar a alguna institución, que un alcalde improvise en
materia de salubridad o que haga lo que le venga en gana con los ciudadanos? La
solución propuesta se encuentra en un sistema de autodiagnóstico municipal que
tiene como objetivo el lograr un desarrollo integral y estratégico de los
gobiernos locales.
Agenda Desde lo local: La Agenda de Descentralización
Estratégica para el Desarrollo de lo Local
En el apartado anterior se hizo mención de un tema importante para
conducir los procesos de descentralización y fortalecimiento del federalismo en
México: la medición. Es a través de la medición de la propia capacidad
institucional y de sus límites de los gobiernos individuales o en su conjunto
pueden obtener elementos que permitan entender los verdaderos alcances de la
descentralización. Ciertamente, los
procesos de descentralización hay que empujarlos desde arriba (si pudiéramos,
como ya anotábamos antes, hablar de “arribas y abajos”), pero, sobre todo, hay
que atraerlos, “jalarlos” desde abajo. Aquí se observa otro principio que es
importante destacar, si se trata de empujar la descentralización desde arriba
no se sabe hacia dónde se dirige el proceso al final y puede “caer” en casi
cualquier sitio: ya sea en manos de gente sin escrúpulos, en caciques o
simplemente en instituciones no preparadas que quedan abrumadas por el proceso.
Empujar la descentralización desde arriba implica la no focalización de los
programas. Se puede empujar casi cualquier cosa, se necesite o no, vaya
acompañada de recursos o no; se pueden empujar cosas útiles pero también
problemas.
Empujar desde arriba, siguiendo la metáfora, puede implicar la
unilateralidad y irresponsabilidad de la acción de descentralizar. Bajo ese
esquema no hay focalización y la medición de resultados puede conducir a un
inventario de desastre.
Existe otro paradigma. Este
implica jalar o atraer la descentralización desde abajo, desde los gobiernos
locales. Su enorme ventaja es que cuando algo se jala, entonces se recibe, se
busca, se le tiene preparado un lugar. Cuando la descentralización es empujada
desde arriba pero obedece fundamentalmente a la necesidad sentida, deseada y
expresada, es decir, atraída o jalada desde abajo, entonces la
descentralización puede dar lugar al fortalecimiento adecuado del gobierno
local e incluso del gobierno que descentraliza, pues puede encontrar su nueva
función e identidad a través de un esquema cooperativo. Bajo este proceso se
puede trabajar la asimetría de manera responsable.
Así el proceso tiene que ver con los tres órdenes de gobierno y la
experiencia concreta es que los mejores resultados en términos de
descentralización se dan cuando éstos son jalados desde los municipios o desde
los estados, ¿Por qué? Porque hay alguien interesado; si no hay funcionarios
con cara, con rostro, con responsabilidad profunda con el tema, lo que se da
son burócratas que empujan porque recibieron una instrucción, cuando lo que se
requiere es que sean actores políticos que construyan elementos nuevos y
mecanismos que permitan hacer el trabajo correctamente.
En este tenor, si lo que se pretende es
empujar a la descentralización desde abajo, se necesita es contar con un
sistema metodológico que les sirva a las gestiones municipales como sistema de
coordinación y autodiagnóstico para responder con calidad a las demandas de la
ciudadanía y lograr un desarrollo integral local. La Agenda Desde
lo Local es
una metodología que traduce en términos
de medición lo que la descentralización estratégica para el desarrollo local
requiere. Es decir, a través de un
sistema de indicadores mínimos básicos inspirados y sustentados en la Agenda Local 21 de la Organización de Naciones Unidas (ONU),[19]
las autoridades municipales pueden realizar un autodiagnóstico con base en un
instrumento ágil y sencillo de semáforo con indicadores rojos, amarillos y
verdes, mismo que permitirá conocer la situación actual de la administración
municipal contra un mínimo acordado en los siguientes aspectos: 1) Desarrollo
Institucional para un Buen Gobierno. 2) Desarrollo Social Incluyente.
3)Desarrollo Ambiental Sustentable y 4) Desarrollo Económico Sostenible.
La Agenda Desde lo Local opera con base en
la decisión que toma cada administración municipal de priorizar las acciones a realizar
para poder avanzar en la solución de los problemas específicos cuya atención
sea considerada más urgente. Es decir, qué rojos decide
estratégicamente a convertir en verdes.
De esta forma:
1) el municipio hace
explícita tanto al gobierno federal como a su estado su decisión de participar
en la agenda Desde lo Local.
2) A través de sus
respectivas dependencias, el gobierno federal y los gobiernos estatales
articulan sus programas para atender las prioridades decididas por el gobierno
municipal.
3) Los tres órdenes de gobierno se comprometen a
pasar de rojos a verdes en el marco del sistema de autodiagnóstico en un
período estimado de un año. Pasado este tiempo, se realiza una evaluación y un
reconocimiento de los avances alcanzados.
4) Un organismo de
tercera parte, que puede ser una universidad se encarga de apoyar al municipio
en su evaluación y permite hacer viable el reconocimiento.
Cabe señalar, que este proceso tiene la
característica de poder ser reiniciado a través de un nuevo autodiagnóstico de
la situación específica del municipio y del establecimiento de nuevas metas por
alcanzar. En caso de alcanzar todos los
mínimos municipales en verde el municipio podrá ser públicamente reconocido por
sus logros. Esta herramienta se
convierte así en una especie de ISO9000 para municipios y programas
intergubernamentales.
En este tenor, una coherente descentralización
estratégica, desde lo local, puede otorgar los
siguientes resultados y beneficios: 1) fortalecer la gestión de los gobiernos
estatales y municipales, 2) promover la integración y articulación de los
programas de los tres órdenes de gobierno enfocados a atender las demandas
prioritarias municipales, 3) propiciar auténticas relaciones
intergubernamentales con base en esquemas de colaboración y corresponsabilidad.
En suma, la Agenda Desde
lo Local define un nuevo paradigma en materia de
descentralización; “jalar” el proceso desde lo local para alcanzar un
desarrollo integral de los municipios y, desde ellos y a través de ellos, el
desarrollo de todo el conjunto de instituciones que constituyen la relación
intergubernamental.
Si se quisiera acceder a mayor información en
toda esta documentación presentada y en particular los instrumentos que se van
construyendo para la Agenda Desde lo Local ponemos a su
disposición la pagina siguiente:
www.inafed.gob.mx
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