Le fédéralisme et le partage des richesses en Inde

PAR PRAN CHOPRA

Inde, le fédéralisme affiche Rarement a-t-on observé un taux de raffinement politique nécessaire pour de nouvelles couleurs. Délaissant d’insatisfaction si élevé dans l’histoire des former leur propre parti. Par ailleurs, très la tradition, les états indiens s’affirment relations fédérales indiennes. Nonobstant peu de partis jouissaient d’un mandat avec cran et vigueur, surtout au plan de l’impact évident des décisions de la majoritaire, tant au niveau local qu’étatique. la fiscalité, et n’acceptent plus sans mot Commission des finances, la situation

Pourtant, même dans ces rares cas, le Parti dire les décisions que l’administration témoigne d’un déséquilibre politique du Congrès arrivait à affirmer sa présence centrale voudrait leur imposer. né de l’opposition croissante des états puisqu’il s’agissait du parti qui avait appuyé face à l’autorité centrale.

La situation a pris une nouvelle urgence en le mouvement de libération, sous l’égide fin de juillet dernier, lorsque la Commission Les causes de ce désenchantement de leaders nationaux hautement respectés des finances (voir l’encadré) a commencé à vont bien au-delà des décisions de comme Gandhi et Nehru. Le Parti du distribuer des « récompenses » aux divers la Commission des finances. De fait, Congrès jouissait d’une majorité absolue états du pays. Quoique le mandat de cette le mécontentement actuel des états dans de nombreux états et gouvernements entité soi-disant impartiale consiste à aplanir témoigne de l’évolution rapide et profonde locaux. Dans bien des cas, il constituait les inégalités entre les états riches et les états de la pratique du fédéralisme en Inde, sous le plus important parti unique et jouait, pauvres, aucun état ne semblait satisfait l’effet de la plus fondamentale poussée au minimum, un rôle de second plan de la part que la Commission lui destinait. politique de l’Inde : le processus de au sein de plusieurs autres états.

participation massive dans la démocratie

Les états nantis semblent avoir l’impression Malgré ces avantages naturels, le Parti du

la plus pluraliste au monde.

que la Commission les « punit » pour Congrès a grandement profité du premier avoir fait fructifier leurs ressources plus système majoritaire uninominal adopté en efficacement que les autres. Pour leur L’époque du régime politique Inde. En vertu de ce système, un parti part, les états défavorisés décrient le fait à parti unique pourrait, par exemple, remporter un siège qu’on ne leur accorde pas assez d’argent même s’il n’obtenait que le tiers des votes,

De 1947 au milieu des années 60, l’Inde

pour combler le gouffre qui les sépare des pourvu que les deux tiers du vote soient

était, à toutes fins utiles, un régime à parti

autres. Sans compter les états frontaliers disséminés entre trois partis ou plus. Ainsi,

unique. Malgré la fragmentation de

qui réclament des fonds additionnels pour même si le Parti du Congrès ne remportait

l’électorat en plusieurs entités linguistiques,

continuer de défendre efficacement les pas souvent plus de quarante pour cent du

religieuses et géographiques distinctes,

frontières nationales. vote, sa part de sièges tombait rarement en

seuls quelques groupes affichaient le degré

deçà du seuil des soixante pour cent.

La Commission des finances de l’Inde regroupe cinq membres, gouvernement fédéral pour effectuer les transferts aux états. surtout des économistes et des experts financiers nommés par La Constitution oblige le gouvernement fédéral à partager les le président pour une période de cinq ans. La Commission recettes de diverses taxes selon une formule inscrite dans la actuelle est la onzième ainsi formée depuis 1947. Constitution et selon le mode de distribution recommandé par

la Commission des finances. Cela dit, le montant additionnel que Les pouvoirs de la Commission ne sont pas soumis aux caprices le gouvernement fédéral peut remettre à un état par l’entremise

du gouvernement de l’heure, tant au niveau du fédéral que des de la Commission de planification demeure discrétionnaire et états membres, mais sont bel et bien enchâssés dans la dépend de son interprétation particulière du plan quinquennal Constitution indienne. Le mandat premier de la Commission soumis par l’état, même si la répartition des fonds entre les états

consiste à donner leur juste part aux gouvernements des deux respecte des principes qui évoluent au fil des ans. niveaux et de répartir les avoirs entre les états, à partir des recettes des taxes et des droits d’accise fédéraux prévus dans Il incombe au gouvernement fédéral de définir le mandat la Constitution. La Commission détermine aussi combien d’aide particulier de chaque Commission des finances. Néanmoins, additionnelle doit être versée aux états déficients en ressources, la Commission a l’autorité voulue pour fixer ses propres critères au détriment des états mieux nantis, pour les aider à enrichir d’allocation des fonds au gouvernement central, aux états et leurs ressources (ce que d’autres fédérations appellent des aux divers groupes étatiques, selon son évaluation particulière subventions de péréquation) des besoins. En principe, les recommandations de la

Commission des finances ne devraient servir qu’à titre La somme totale des transferts aux états administrée par la consultatif. Mais dans les faits, compte tenu de son origine et Commission des finances est parfois inférieure au montant du statut privilégié que ses compétences et son impartialité

des transferts dont s’occupe la Commission de planification. lui accordent, les décisions de la Commission n’ont jamais Les deux commissions puisent uniquement aux avoirs du été remises en question jusqu’à maintenant.

Fédérations volume 1, numéro 1, novembre 2000

Pendant deux décennies, le Parti du Congrès a réussi à s’accrocher au pouvoir dans la plupart des états. Au niveau fédéral, ce régime a perduré pendant trois décennies. La situation a eu un grand effet centralisateur sur le système fédéral. Le siège social du Parti du Congrès, considéré comme le « centre névralgique des opérations », avait suffisamment d’autorité pour convaincre plusieurs états d’adhérer à son programme et à ses politiques dans des domaines relevant des états en vertu de la Constitution.

L’arsenal politique du centre recelait aussi une autre arme constitutionnelle, une arme particulièrement efficace que le Parti pouvait brandir pour menacer les états régis par d’autres partis. En effet, la Constitution indienne accorde au pouvoir central l’autorité voulue pour forcer les gouvernements des états à poser ou ne pas poser certains gestes, et pour dissoudre ces gouvernements s’ils refusent d’obtempérer. En principe, ce pouvoir ne doit s’exercer qu’en cas d’urgence. Mais tant et aussi longtemps que le Parti du Congrès a joui d’une certaine hégémonie, il a eu l’audace d’en abuser, trop souvent et au détriment des autres partis. (En toute justice, il faut préciser que plus récemment, d’autres gouvernements centraux ont agi de la sorte à l’endroit du Parti du Congrès au pouvoir dans divers états.)

À maintes reprises, on a considéré divers remèdes constitutionnels pour se protéger de ces abus. Mais toutes les solutions se sont avérées difficiles à appliquer sans bloquer le recours à cet extraordinaire pouvoir – même dans les circonstances où il aurait pu être utile (et la plupart des partis concèdent que de telles circonstances pourraient bien survenir).

Les régions commencent à s’affirmer

C’est à ce moment que le phénomène démocratique a commencé à opérer comme toute démocratie se doit, donnant une voix politique à diverses entités et permettant à plusieurs partis régionaux de trouver le soutien nécessaire pour vaincre le Parti du Congrès. Dès 1957, l’un de ces partis obtenait assez d’appui pour devenir le premier parti communiste démocratiquement élu au monde (dans l’état du Kerala). Au milieu des années 60, plusieurs états élirent des partis autres que le Parti du Congrès. Le gouvernement central emboîtait le pas, pour la première fois, en 1977.

Depuis un quart de siècle, l’arène politique indienne a été la scène de nombreuses altercations entre les partis, tant au niveau du gouvernement central qu’à celui des états. Aujourd’hui, la gestion du pouvoir fédéral relève d’une alliance qui regroupe une vingtaine de partis indépendants du Parti du Congrès. Plusieurs de ces partis sont également au pouvoir dans l’un ou l’autre des vingt cinq états qui forment l’Inde. Le Parti du Congrès ne domine que dans trois états. Le BJP, parti hindou, dirige deux états et constitue l’élément dominant de la coalition centrale. Des coalitions de la gauche dominent dans trois états, alors que treize autres états sont administrés par des partis en règle ou des partis combinés qui n’assument le pouvoir dans aucun autre état — même si certains ont conclu des partenariats avec le gouvernement central ou l’alliance.

Lorsqu’on examine l’électorat indien, qui comprend plus de six cent millions d’électeurs inscrits, on constate que la voix politique des échelons sociaux inférieurs et pauvres prend de plus en plus de force. Ce phénomène a engendré la plus grande réorientation démocratique du pouvoir politique au monde. Néanmoins, cette transfiguration n’est pas encore terminée.

La concentration du pouvoir entre les mains du gouvernement fédéral est grandement diluée de nos jours. Cela tient surtout au fait que la survie de la coalition fédérale gouvernante dépend dorénavant du soutien constant des partis politiques qui régissent les états.

Coup d’oeil à la situation actuelle

Ce que vit présentement la Commission des finances s’inscrit dans ce processus — tout comme le rejet, de la part des états, d’une proposition fédérale formulée au début de septembre visant à élargir ses pouvoirs afin de lui permettre d’envoyer ses forces militaire dans les états.

En septembre toujours, les états ont affermi leur position en réclamant une plus grande voix au chapitre quant à la nomination des gouverneurs des états. (Les états sont motivés à agir ainsi car la dissolution d’un gouvernement d’un état exige une recommandation du gouverneur de l’état.)

Tout comme ces changements affectent les échelons supérieurs de la structure fédérale, des changements similaires secouent aussi la base. Il y a quelques années, deux modifications unanimes à la Constitution ont permis d’établir des entités législatives et exécutives élues au niveau des villes et villages, et d’enchâsser leurs pouvoirs et leurs ressources économiques dans la Constitution. Dorénavant, chaque état doit instituer une Commission des finances interne ayant pour mandat de répartir efficacement les ressources entre l’état et les gouvernements locaux.

Ces changements politiques et constitutionnels majeurs posent des défis particuliers. Le premier tient aux effets secondaires d’une constante multiplication des partis. D’une part, le phénomène a entraîné la fragmentation de l’électorat et aggravé les lacunes du premier système majoritaire uninominal. D’autre part, on assiste à la formation de gouvernements qui n’ont pas la majorité en Chambre mais qui survivent parce que leurs adversaires n’arrivent pas à négocier des alliances ou qu’ils n’en ont pas l’occasion en raison des jeux qui se jouent entre les gouvernements. Finalement, les gouvernements peuvent perdre le pouvoir trop rapidement lorsque des groupes opportunistes se forment pour les faire tomber, même si ces derniers n’arrivent pas à s’entendre sur une alternative viable. Ce phénomène a créé une profonde instabilité au niveau des procédés exécutifs de gouvernance et de continuité politique.

À l’heure actuelle, le choix de solutions donne lieu à un sérieux débat, tant au niveau du public que de la nouvelle Commission de révision de la Constitution (la première jamais créée). On suggère, entre autres, qu’une candidate ou un candidat ne soit déclaré(e) élu(e) que si la personne obtient au moins la moitié des votes plus un en ayant recours, au besoin, à un second tour opposant le meneur et le finaliste de la première ronde.

La Commission de révision de la Constitution songe aussi à n’accepter au sein de la Législature que les gouvernements qui obtiennent au moins la moitié des votes plus un. Selon cette logique, seul un adversaire qui gagnerait la faveur de l’électorat de la même façon aurait le droit de remplacer un gouvernement en place.

Entre-temps, du moins on l’espère, l’Inde aura réussi, au niveau de la troisième voix démocratique des villes et villages, à éduquer et à sensibiliser suffisamment les électeurs sur le plan politique pour les inciter à voter uniquement pour des partis, des gouvernements et des candidats et candidates stables et fiables.

Fédérations volume 1, numéro 1, novembre 2000