La historia de la posguerra y los principios del sistema federal alemán

En segundo lugar, los constituyentes se esforzaron para lograr estándares de vida iguales para los Länder y evitar diferencias entre ellos que pudieran traducirse en la creación de unidades diversas o independientes.. La “igualdad en los estándares de vida” se desarrolló como un principio fundamental del federalismo alemán. Dicho principio orientó a políticos, ciudadanos, abogados constitucionales y grupos de interés, hasta que perdió algo de su auge en la reforma constitucional de 1994, teniendo como resultado la “equivalencia en los estándares de vida” que se manifiesta actualmente en la Ley Fundamental.

En tercer lugar, los padres fundadores apoyaban a los gobiernos de los Länder para influir en la formulación de políticas federales, en lugar de promover su actuación independiente o estimular la competencia entre ellos. Con el establecimiento del Consejo Federal (Bundesrat), se creó una “República de príncipes del Länder” (“Republik der Landesfürsten”). (ver tabla “¿Cómo está estructurado el sistema federal alemán?”). Cabe señalar que si bien los “príncipes” estaban interesados en las políticas sobre sus propias tierras, no descuidaron el asegurar la igualdad de estándares de vida a lo largo y ancho de la república.

Las capacidades demostradas en el pasado por el sistema federal de Alemania occidental dependieron de ciertas condiciones previas sin las cuales los políticos no habrían logrado la eficacia y el éxito que alcanzaron. Entre estas precondiciones figuraron:

• Una misma cultura. Una sociedad relativamente homogénea en términos sociales y culturales, aún después de • la reconstrucción de Alemania occidental;

• Pocas disparidades económicas. Existían pequeñas disparidades y asimetrías económicas, sobre todo en el periodo en el que el gobierno nacional no podía todavía ejercer acciones eficaces para dirigir la política económica y social. Estas condiciones prevalecieron en los llamados “30 gloriosos años” del Estado de bienestar, hasta la década de los setenta.

• Un panorama político en común. El sistema de partidos estaba muy integrado tanto horizontal como verticalmente, de tal manera que la configuración de las coaliciones y la oposición resultaban similares en el nivel federal y en los Länder, lo que permitía un intercambio vertical de los políticos y funcionarios. Como ejemplo de ello podemos encontrar que cuatro de los siete cancilleres federales (Kiesinger, Brandt, Kohl, Schröder) y seis de los candidatos a canciller (Strauß, Rau, Vogel, Scharping, Lafontaine, Stoiber) fungieron como premieres de una región antes de competir por la cancillería, o bien compitieron simultáneamente. Por su parte, las elecciones para los parlamentos de los Länder funcionaban como una prueba para las políticas federales, afectando la composición y formación de mayorías del Consejo Federal (Bundesrat).

Los partidos políticos del nivel federal y de los Länder en su mayoría tendían a influenciar y encontrar espacios para múltiples intereses, dejando a un lado la confrontación y generando políticas públicas moderadas. El enfoque logró una adecuada relación entre la política y la sociedad, típico de lo que ha sido denominado “capitalismo del Rin o capitalismo renano”.

subsidiariedad; tareas normalmente más fáciles de lograr en sistemas “duales” de federalismo que en sistemas de federalismo “intraestatal”.

El proceso de integración europea ha significado una pérdida de soberanía para los gobiernos nacionales, ya que diferentes campos de acción se han incorporado al sistema de la Unión Europea (UE) y diversas instituciones, jurisdicciones y tareas han sido transferidas a Bruselas y a las instituciones de la UE (el Consejo de Ministros, el Parlamento, la Corte Europea de Justicia). En segundo lugar, ha significado también más “intergubernamentalidad” entre los gobiernos nacionales. Ambos procesos reducen las competencias de los parlamentos nacionales y subnacionales, así como su capacidad para tomar decisiones. Pero al mismo tiempo, se incrementa la “interconectividad”, al añadir muchos más actores a sus procesos de acción, impulsando un sistema de gobernabilidad multinivel.

El principal objetivo en los esfuerzos de integración de la UE en el ámbito económico ha sido la creación de mercados abiertos. Con el apoyo de las decisiones de la Corte de Justicia Europea, la UE se ha concentrado casi exclusivamente en la liberalización de los mercados, siendo los ejemplos típicos de esta tendencia la creación de mercados internos, la unión económica y la unión monetaria, todo lo cual ha obligando a los Estados miembros a involucrarse en una “desregulación competitiva” y a la privatización de tareas anteriormente realizadas por el gobierno.

Al mismo tiempo, muy pocas políticas de corrección de mercados han sido transferidas al sistema de la UE, especialmente las políticas de redistribución y, por lo tanto, también los pagos de transferencias para el área de política social, misma que permanece como jurisdicción de los Estados miembros.

Una teoría propone que los Estados federales de bienestar, las provincias y los distritos deberán concentrarse principalmente en la infraestructura y el desarrollo económico por razones de competencia en la zona, mientras que los gobiernos nacionales deberían preocuparse por las políticas macroeconómicas, específicamente la política fiscal y la política social. (ver tabla “¿Quién obtiene qué de los impuestos alemanes?”).

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¿Cómo está estructurado el sistema federal alemán?

El federalismo alemán es un sistema de gobierno altamente integrado y centralizado. Es el modelo de federalismo intraestatal y se define mejor por medio del término acuñado por Fritz W. Scharpf: Politikverflechtung o vinculación intergubernamental, basada en la toma de decisiones en conjunto.

Politikverflechtung, es un término general que se refiere a un sistema político en el que las principales decisiones políticas son tomadas conjuntamente entre el nivel federal y las entidades federadas (Länder), con base en soluciones negociadas entre los participantes, por lo que la mayoría de las actividades de gobierno tienen que ser instrumentadas también conjuntamente por ambos actores, horizontalmente a través de cooperación entre los Länder y verticalmente a través de cooperación entre el nivel federal y los Länder, con un esquema multinivel. Este proceso involucra a diferentes niveles de gobierno de las instituciones de la Unión Europea (UE), incluyendo a las municipalidades. Institucionalmente, la vinculación intergubernamental se deriva por lo siguiente:

• Cláusulas constitucionales que le dan preferencia a la ley federal por encima de la ley estatal; dichas cláusulas le permiten al gobierno federal actuar e intervenir en caso de que los Länder no hayan acordado responsabilidades compartidas en determinada área, o si el interés nacional o los intereses de terceros miembros de la federación son afectados por la legislación de una región (Land), o bien para proteger la unión legal y económica de la federación.

Una distribución funcional de responsabilidades en donde la legislación es predominantemente una responsabilidad federal (excepto en las áreas de cultura y educación y el sistema judicial, que se encuentran bajo la jurisdicción de los Länder) y la mayoría de las tareas administrativas las llevan a cabo los Länder y las municipalidades.

• La participación de los Länder en la legislación federal a través del Consejo Federal (Bundesrat). La representación del Länder en la segunda cámara está basada en el llamado “principio Bundesrat”, el cual radica en la representación asimétrica y ponderada, dejando fuera la norma de representación poblacional. Los integrantes no son sujetos a elección, el Consejo se compone por delegados de los gobiernos de los Länder, que votan en bloque y de acuerdo con las decisiones tomadas por los gabinetes de su respectivo Länder.

El Consejo Federal (Bundesrat) puede intervenir en toda la legislación federal. Existen dos tipos de iniciativas: aquellas sobre las cuales la segunda cámara sólo tiene un veto parcial (Einspruchsgesetze), y aquéllas en las que tiene un veto absoluto (Zustimmungsgesetze). En caso de que la mayoría se oponga a la iniciativa en ambas cámaras, la legislación pendiente se remite a un comité de mediación con 16 miembros representantes del Bundestag y Bundesrat. El grupo de “leyes de veto absoluto” incluye no sólo 60 por ciento de toda la legislación federal, sino también casi toda la legislación principal (política económica y social, así como leyes fiscales e iniciativas concernientes al federalismo fiscal).

políticas industriales, de infraestructura y de relevancia local para el Länder. En contraposición, los gobiernos de los Länder, a través del Consejo Federal (Bundesrat en alemán) tienen una fuerte influencia sobre todas las decisiones macroeconómicas del gobierno federal, especialmente en el área de política social. El resultado es una confusión de jurisdicciones y responsabilidades inadecuadas desde el punto de vista de la innovación y la eficiencia, así como también para la democracia y la legitimidad.

Bajo las condiciones actuales, el federalismo alemán se están convirtiendo en el principal obstáculo de las reformas sociales que se requieren.

El impasse político es principalmente consecuencia de imperativos políticos opuestos propios de la competencia partidista, por un lado, y de las políticas de acomodo de intereses, por el otro. Dependiendo de las consideraciones políticas, el Bundesrat funciona como una herramienta para bloquear al gobierno federal,

o bien como un foro de negociación. El Budesrat responde principalmente a los intereses de los partidos políticos que se oponen a las políticas federales. Por ejemplo, a mediados de la década de los noventa los planes de reforma del gobierno federal, así como el plan de pensiones y el sistema tributario propuestos por el Canciller Helmut Köhl fueron bloqueados por la mayoría social-demócrata, bajo el liderazgo de Oskar Lafontaine, en el Consejo Federal.

De este modo, en la actualidad los principales partidos políticos de oposición, el CDU y el CSU, recurren frecuentemente a su mayoría absoluta en el parlamento con el fin de bloquear las reformas legislativas o ganar concesiones o enmiendas; acciones que se deben incorporar al grupo de políticas a reformar. El Canciller Gerhard Schröder ha presentado un paquete de reformas denominado “Agenda 2010”, enfocado principalmente a la reforma tributaria, la inmigración, las políticas del mercado laboral y las reformas al sistema de salud y de seguridad para la vejez. Existe un bloqueo a las reformas debido al conflicto entre las estrategias de los partidos políticos y al gran número de actores con poder de veto, por lo que en este atolladero ninguna fuerza en el escenario político de Alemania tiene el poder de tomar decisiones, pero todos tienen el poder de evitar que se tomen. En palabras de Fritz W. Scharpf: ”A nadie le gusta realmente lo que se hace, pero nadie aceptará la responsabilidad por ello”.

Reformas necesarias

Los bloqueos en el federalismo alemán hacen que las reformas sustanciales sean más urgentes que nunca. Todos quieren reformar, desde los representantes de los grupos de interés hasta los académicos e incluso los propios actores políticos, y existe cierto grado de acuerdo acerca de los objetivos de dicha reforma. Lo que se necesita es una nueva arquitectura política que proporcione mayor independencia, subsidiariedad y competencia al sistema, tomando en cuenta la integración europea. La pieza faltante es una arquitectura política que permita un sistema de gobierno multinivel que sea lo más eficiente posible y, al mismo tiempo, altamente responsable.

En particular, dicha reforma deberá enfocarse en:

• Una clara separación y asignación de responsabilidades;

• Un proceso transparente y sencillo para la toma de decisiones;

• Mayores oportunidades para que los ciudadanos participen y ejerzan algún control a través de referenda y otras formas de democracia directa;

• Una competencia justa que no solamente tolere la diversidad social y cultural, sino que la promueva y, al mismo tiempo, construya las salvaguardas suficientes para evitar que los Länder y las regiones entren en una carrera hacia el abismo.

Sería un gran logro institucionalizar un federalismo cooperativo y competitivo. Actualmente, aún en los sistemas federales basados en principios de independencia y competencia, los gobiernos federales y los provinciales trabajan juntos, aunque sobre la base de vínculos flexibles y de la cooperación voluntaria.

Escapando de la trampa del bloqueo gubernamental

El camino a un cambio sistémico es arduo. Antes de que se logren las modificaciones señaladas, es necesario dar los siguientes pasos:

1. Aclarar las jurisdicciones legislativas y redistribuir las tareas gubernamentales con base en criterios funcionales. Se requiere concentrar en los Länder las responsabilidades del cambio de una sociedad industrial hacia una sociedad basada en el conocimiento y en la industria de los servicios. Al final de un largo proceso de descentralización de funciones, el gobierno

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central conservaría, junto con su jurisdicción tradicional sobre

la política exterior y la seguridad nacional, la autoridad sobre

las políticas financieras, sociales, de infraestructura de gran

escala y, posiblemente, de las políticas de investigación. En

todo caso, muchas de estas funciones probablemente serán

transferidas en el futuro a la Unión Europea en Bruselas.

1. Reformar el federalismo fiscal para terminar con el sistema de impuestos compartidos y dar a los Länder mayor competencia y libertad fiscal para estructurar sus propias tasas, así como ajustar los impuestos nacionales al nivel de la Unión Europea.

2. Modificar las competencias del Consejo Federal (Bundesrat), reduciendo sustancialmente la cantidad de legislación federal sujeta a su aprobación. No se puede tener las dos cosas: ayudar a gobernar a nivel nacional a través de la segunda cámara y, al mismo tiempo, involucrarse en la competencia entre los Länder.

3. Volver a trazar las fronteras de los Länder y reducir su actual número de dieciséis a aproximadamente nueve, de esta manera los Länder tendrán los recursos para actuar, llevar a cabo sus responsabilidades y competir en el nivel europeo. En el largo plazo, si hay seriedad sobre la delimitación y transferencia de poderes, es esencial delinear nuevamente las fronteras de los Länder. Es relativamente fácil hacer un borrador sobre reformas y delimitaciones fronterizas, pero llevarlo a la práctica es otra historia.

La historia demuestra que las políticas mega-constitucionales raramente son exitosas y una prueba de ello es la reforma del federalismo alemán. Existe una trayectoria de dependencia en el camino para lograr una reforma institucional de esa magnitud. Además, los políticos y los servidores públicos de los gobiernos federal y los Länder tendrían que renunciar a la influencia que actualmente ejercen sobre el otro nivel de gobierno. Una estrategia promisoria para el cambio sería empezar con reformas incrementales que podrían brindar la experiencia práctica necesaria a los actores políticos.

El desenmarañamiento indirecto

La constitución alemana de 1948 (Grundgesetz), es conocida como la “Ley Fundamental”. En los debates sobre la reforma existen serias discusiones sobre los cambios a la constitución, por ejemplo:

1. Abolir las llamadas “tareas compartidas” (Sec. 91 a. Ley Fundamental);

2. Cambiar el marco legislativo del gobierno federal (Sec. 75, Ley Fundamental); y

3. Transferir la jurisdicción relativa a las facultades concurrentes a los Länder. (Sec. 74/74ª Ley Fundamental)

La transferencia de competencias puede realizarse directamente a través de acuerdos que determinen de manera específica las tareas a transferir, o bien indirectamente, por medio de una cláusula general que le daría a los Länder el derecho, bajo ciertas condiciones, de disentir de las regulaciones federales y de aprobar su propia legislación, dentro de la fórmula conocida como “opting out”. Las dos estrategias deben ser exploradas, a pesar de que la alternativa indirecta podría ser la más promisoria.

La competencia justa

La fórmula indirecta (“opting out”) o el mantenimiento de vínculos flexibles brinda espacio a los intentos competitivos por encontrar soluciones alternas. La flexibilización del sistema fiscal es absolutamente esencial para la reforma del federalismo. Cada región (Länd) debe tener libertad para crear sus impuestos sobre el ingreso, así como para el manejo de tarifas exclusivas, además de que los pagos de igualación horizontales deben proporcionar algunos incentivos para aumentar la competitividad y el ahorro. La diferenciación de tarifas de impuestos es una práctica común en los sistemas federales interestatales, pero son desconocidos

¿Quién obtiene qué de los impuestos alemanes?

El sistema fiscal y el sistema de igualación de pagos interestatales son ejemplos contundentes de la naturaleza centralizada e intraestatal del federalismo alemán. En el 2001, los ingresos de los tres niveles de gobierno alcanzaron los 443 mil millones de euros. Cada orden de gobierno tiene algunas facultades fiscales exclusivas. Los impuestos que recaen en las facultades exclusivas de la federación incluyen los gravámenes a la gasolina, al tabaco, y un 5% de impuesto al ingreso interno para la reconstrucción de Alemania Oriental, lo que constituye aproximadamente 18% del total del ingreso fiscal. Los impuestos exclusivos de los Länder son, entre otros, los que se aplican a los automóviles y las herencias. Los impuestos de los Länder y de los gobiernos locales constituyen un 7.5% cada uno del ingreso fiscal total.

La gran mayoría (70%) de los ingresos de todos los niveles de gobierno provienen de los impuestos compartidos, especialmente el impuesto al ingreso y el impuesto al valor agregado (IVA). Del total de los ingresos, 51% va a las arcas del gobierno federal, 35.6% a las arcas de los Länder y sólo 13.4% a las arcas de los gobiernos locales. Todos los impuestos y las tasas tributarias, aún aquellos aplicados exclusivamente por el Länder, así como la distribución de impuestos entre los tres niveles de gobierno, son determinados por la legislación federal, al igual que la distribución de los impuestos compartidos, por lo que los impuestos federales y regionales son idénticos en todo el país.

La distribución del impuesto al ingreso está consagrada en la Constitución de 1949 o Ley Fundamental, que otorga 42.5% tanto al gobierno federal como a los Länder, y 15% a los gobiernos locales. La distribución del IVA se establece por simple legislación federal: actualmente se destina al gobierno federal 52% y 45.9% corresponde a los Länder.

Existen dos formas de igualación de pagos determinadas por la legislación federal: las transferencias verticales y horizontales. Las transferencias horizontales, llamadas Länderfinanzausgleich, se introdujeron en la década de los cincuenta. Los Länder más prósperos contribuyen y los más pobres toman de un fondo común aportado por los Länder, de acuerdo con una fórmula acordada por el gobiernos federal y los Länder. La fórmula ha sido cuestionada varias veces en la Corte Constitucional y, consecuentemente, se le hicieron correcciones, sin abandonar el principio general.

Las transferencias verticales (federales) son una adición más reciente (1969) al sistema de igualación. Los Länder cuya capacidad financiera está por debajo del promedio o que tienen necesidades especiales (como las ciudades-estado o los cinco nuevos estados en el este), recibentransferencias federales suplementarias. Éstas provienen de la porción de la distribución del IVA federal que cubre 90% de la diferencia entre la posición fiscal respectiva de cada estado. Ambos procesos de igualación han logrado casi una completa armonización en lo que se refiere a los ingresos. Todos los Länder pueden esperar tener una capacidad financiera incrementada hasta por lo menos 99.5% con respecto al promedio. Las transferencias intergubernamentales en el 2001 representaron 12.8% del ingreso de los Länder.

para la cultura política alemana y sería difícil convencer a la población de sus ventajas.

Las reformas aquí señaladas serían solamente los pasos iniciales para sacar a Alemania de la trampa del bloqueo gubernamental. Existen suficientes razones para el escepticismo sobre las posibilidades de que estas reformas se lleven a cabo debido a las experiencias del pasado, ya que las reformas que implicaban una mayor vinculación y uniformidad en términos generales han sido bloqueadas tradicionalmente. A diferencia del pasado, existe una presión mayor para que los políticos del nivel federal y estatal tomen decisiones concretas, lo que significa que el federalismo alemán tiene una posibilidad realista para enfrentar y aplicar las reformas necesarias para evitar el enmarañamiento que lo caracteriza.

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