Argentina: De una moneda devaluada a la responsabilidad fiscal

POR ALEJANDRO ARLIA

un proceso masivo de reordenamiento de sus finanzas y marcada por déficit recurrentes y por el En Argentina, la década pasada estuvo

por medio de distintos programas desarrollados en 2002 y aumento del endeudamiento que

2003, el país consiguió la reunificación monetaria, el provocaron en todos los niveles de

refinanciamiento de la deuda municipal, provincial y gobierno. De manera progresiva, el país se

nacional y la convergencia hacia el equilibrio financiero. fue sumergiendo en una profunda recesión

Las 24 jurisdicciones subnacionales empezaron con la económica durante casi cuatro años, de implementación de “programas de financiamiento 1998 a 2001.

ordenado”. Por medio de estos programas, el gobierno Esta contracción persistente de la nacional ofrece asistencia financiera a las 23 provincias y a actividad económica significó una gran la ciudad autónoma de Buenos Aires para que enfrenten reducción en los niveles de recaudación sus déficit financieros y los pagos de préstamos de capital. de impuestos. Consecuentemente, el Estas entidades se comprometieron a lograr el equilibrio

gobierno nacional y algunos de los gobiernos de las provincias mediante una serie de objetivos fiscales diseñados a tal fin. recurrieron a instrumentos alternativos de financiamiento. Se

El progreso hacia el equilibrio de las cuentas del gobierno expidió toda una serie de cuasi monedas que se materializaron nacional no estuvo regulado por programas o leyes específicos; en notas de crédito de circulación local cuyo valor ni siquiera se encontraba enmarcado en un nuevo acuerdo con reembolsable variaba en forma importante de una jurisdicción

a otra. Así las cosas, 11 cuasi monedas circularon en el territorio nacional, muchas de ellas sufrieron una gran tasa de En ambos casos, tanto en el gobierno nacional como en las 24 depreciación (véase el recuadro). jurisdicciones subnacionales, la búsqueda del balance fue resultado de una fuerte convicción política de la importancia

Ésta fue una estrategia drástica que los gobiernos consideraron del retorno a la salud fiscal, así como del restablecimiento del necesaria para dar cierta liquidez a una economía muy papel del gobierno nacional como única autoridad monetaria ydeprimida y para poder continuar al menos con un nivel

El resultado fue que después de más de diez Cuasimonedas años de déficit, el gobierno nacional y las 24El peor momento se jurisdicciones alcanzaron el equilibrio

presentó a finales de (Octubre de 2002 – en millones de pesos. Las cantidades

financiero en el año fiscal 2003, mismo que

2001, cuando se representan el valor de cada unidad de las cuasi monedas con

continuó hasta lograr un superávit en el año

desencadenó la mayor relación al peso argentino, a la tasa vigente en octubre de 2002.)

2004. Con esto se puso de relieve la necesidad de las crisis en la de establecer criterios armónicos y acciones

historia de Argentina. Jurisdicción Cantidad emitida Valor de mercado

coordinadas entre todos los niveles de El deterioro masivo del Buenos Aires 2,793 0.95

gobierno para consolidar la recuperación

tejido económico, Córdoba 876 0.84 - 0.88

político y social Corrientes 250 0.40 significó la ruptura del Catamarca 40 1.00

Administración sólida y transparencia

orden institucional y Chaco 100 0.68 - 0.74 por consiguiente, el Entre Ríos 260 0.70 El progreso de estas transformaciones hizo incumplimiento de la Formosa 100 0.66 - 0.76 posible la promulgación de la Ley demayoría de los La Rioja 27 1.00 Responsabilidad Fiscal de 2004. Este contratos sociales. En Mendoza 120 0.90 ordenamiento institucionaliza la este marco, tanto el Tucumán 173 0.85 - 0.90 reglamentación fiscal convenida en el marco gobierno nacional como

de los “programas de financiamiento los gobiernos Subtotal 4,739 ordenado”. provinciales, entraron Gobierno Nacional 3,300

La Ley establece la adopción de regulación en suspensión de Total 8,039 fiscal armónica para asegurar unapagos.

administración ordenada en el uso de los recursos y favorecer la transparencia en la administración

pública. Esto facilita el control ciudadano sobre las operaciones El año 2002 fue el año del establecimiento del orden y de públicas y la previsión del comportamiento de las políticas nuevos puntos de arranque. El sector público argentino inició fiscales.

Las disposiciones más relevantes de la Ley son las siguientes:

Alejandro Arlia es Presidente del Centro de Estudios Federales • Aplicación de categorías presupuestarias uniformes. Éstas (CEFED) en Buenos Aires. permiten la consolidación de las cuentas públicas y las

Federaciones Vol. 4, No. 4 / 2005

comparaciones entre la información fiscal nacional y la información de las provincias y entre éstas últimas.

• Presentación anual del marco tributario proyectado por el gobierno nacional para el siguiente año fiscal para que las administraciones de las provincias cuenten con la información necesaria para hacer sus proyecciones presupuestales.

• Publicación regular y con criterios compatibles de información tributaria. Los dos niveles de gobierno deben publicar sus presupuestos, operaciones tributarias, información sobre la deuda pública y el nivel de actividad del sector público.

• Reglas para el manejo del ingreso y gasto público en las etapas de formulación e implementación del presupuesto.

En particular, esto limita la expansión del gasto público primario al crecimiento nominal del Producto Interno Bruto (PIB). Demanda un superávit primario de aquellas jurisdicciones cuyo servicio de la deuda exceda el 15 por ciento de sus ingresos corrientes (netos después de las transferencias a los municipios).

• Establecimiento de fondos anticíclicos. Todos los niveles de gobierno deben crear estos fondos a fin de garantizar la continuidad en sus operaciones en momentos críticos, sin caer en el desequilibrio fiscal.

• Sustentabilidad crediticia. La Ley promueve las medidas de coordinación para asegurar el mantenimiento de los servicios básicos. Regula el acceso de las provincias a crédito nuevo y promueve estrategias de recuperación para aquéllas con mayor endeudamiento, estableciendo como límite la asignación de 15 por ciento de los recursos corrientes (netos después de las transferencias a los municipios) para el servicio de la deuda.

• Creación del Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal,

mismo que opera como órgano de aplicación de la Ley de Responsabilidad Fiscal. Está compuesto por los ministros de Economía y/o Hacienda del gobierno nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

El gobierno nacional invitó a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherirse voluntariamente a la Ley. Al mismo tiempo, las provincias ampliaron el espectro de aplicación de este marco regulatorio por medio de la participación –también voluntaria– de sus respectivos municipios.

Actualmente, 17 de las 24 provincias se han adherido a la Ley: Buenos Aires, Catamarca, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Misiones, Río Negro, San Juan, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumán.

Asuntos pendientes

La necesidad de consolidar la recuperación de las finanzas públicas en los diferentes niveles de gobierno es indiscutible; sin embargo, existen algunos aspectos controversiales en la Ley.

Uno de ellos es la correlación directa entre el aumento del PIB y el comportamiento del gasto corriente primario. La vinculación del aumento potencial del gasto corriente primario al crecimiento del PIB tiene como razón implícita la necesidad de evitar desviaciones de fondos que pudieran conducir a una nueva crisis fiscal, en previsión de los aumentos en costos irreducibles en algún momento desfavorable del ciclo económico. Sin embargo, la prioridad concedida a la disciplina fiscal no puede ser ajena a las circunstancias socioeconómicas del país, ni a las normas básicas comúnmente aceptadas del desempeño económico.

En agosto de 2004, cuando fue aprobada la Ley, la preocupación de algunos sectores fue la baja proporción del PIB representada en el gasto público durante los años fiscales 2002 y 2003. Se argumentaba con validez que al congelar el gasto en esos niveles no se podría dar respuesta a la creciente demanda social de beneficios públicos, básicamente a aquellas demandas vinculadas con los servicios sociales y de asistencia a los sectores más desprotegidos. Pero el crecimiento económico de 2004 y, por lo tanto, el aumento de los recursos fiscales, permitieron el aumento del gasto del sector público, que alcanzó el 38 por ciento del PIB. Aun cuando esta proporción sea baja en comparación con los niveles internacionales (50 por ciento), significa un punto de partida más alto que en años anteriores.

El tema de los fondos anticíclicos también fue controvertido. A pesar de la coincidencia general en la necesidad de estos fondos, hubo quienes objetaron la falta de un criterio común en la Ley y de objetivos cuantitativos para alcanzar criterios comunes. La razón de esta “omisión” en la Ley se debió a la convicción de los redactores de que no sería posible obligar a ninguna administración provincial a reservar un porcentaje de sus recursos para hacer frente a situaciones adversas en el futuro debido a las enormes presiones en sus niveles de gasto.

La crisis de 2001 tuvo un efecto profundo en la “cultura fiscal” de las autoridades de los distintos niveles de gobierno. La situación actual de superávit fiscal es prueba del cambio cultural. A la luz de estos hechos, podemos tener la seguridad de que cada administración sabrá cuánto necesitará para su reserva anticíclica.

Al arte de lo posible

Los resultados de las medidas tomadas en el caso de la deuda provincial fueron satisfactorios. Lograr una relación de 15 por ciento entre los servicios y los ingresos corrientes netos no siempre es posible. En 2005, esta meta será inalcanzable al menos para ocho jurisdicciones. En todo caso, el marco regulatorio prevé escenarios para que el gobierno nacional y las provincias busquen mecanismos alternativos para alcanzar este objetivo.

En este sentido, algunas jurisdicciones que por diversas circunstancias no alcanzaron la misma recuperación económica que el resto de las provincias, pueden considerar el año 2005 como un año que brindará una muy buena oportunidad para lograr la sustentabilidad crediticia. Es decir, dadas las condiciones económicas favorables y con los problemas del endeudamiento nacional y provincial resueltos, el año fiscal 2005 ofrece la oportunidad de atender las necesidades apremiantes de la población.

Con relación al Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, en los primeros meses del año se lograron avances muy importantes. En enero de 2005, se reunieron por primera vez todos sus miembros y establecieron encuentros mensuales en los que se fijaron las reglas de operación del Consejo. Fruto de este trabajo será la aprobación del Decreto Regulatorio del Consejo por el Ejecutivo Nacional, que permitirá su funcionamiento en forma regular a partir del mes de mayo.

Se puede decir con justeza que hasta la fecha, la Ley de Responsabilidad Fiscal ha servido para consolidar numerosas normas fiscales (control del gasto público, preservación del equilibrio presupuestal, límites de endeudamiento, unificación monetaria) y para manejar la exposición financiera de los distintos niveles de gobierno. En retrospectiva, y con base en la experiencia exitosa de reordenamiento fiscal durante el trienio 2002-2004, los argentinos podrán ver el año pasado como un año de progreso continuo hacia un sano ejercicio de la administración pública y la estabilidad financiera.

Federaciones Vol. 4, No. 4 / 2005 www.forumfed.org