En términos de asignaciones constitucionales de ingresos, en Canadá, tanto el gobierno federal como los gobiernos provinciales gozan de amplias facultades impositivas en las áreas de impuesto al ingreso personal y corporativo e impuestos a las ventas. Como resultado se tiene que existen jurisdicciones tributarias que se traslapan una con la otra, haciendo que el sistema de tributación y de ingresos se vuelva un tanto complejo. El acceso de éstas a los impuestos a los ingresos (personales y corporativos) e impuestos sobre las ventas le ha permitido a los gobiernos provinciales financiar una parte importante de sus gastos con sus propios ingresos. No obstante, debido a que el gobierno federal también tiene acceso a estas fuentes tributarias, siempre ha habido una discrepancia entre la capacidad de generar los ingresos de las provincias y sus amplias responsabilidades de gasto, las cuales han incluido áreas tan expansivas y costosas como la salud, la educación y los servicios sociales.

También hay diferencias considerables en el tamaño, población y riqueza económica de las provincias, lo cual ha redundado en variaciones entre ellas en su capacidad de generar ingresos y sus necesidades de gasto. A consecuencia de lo anterior, se ha desarrollado un extenso y complejo sistema de transferencias intergubernamentales. No obstante, con una sola excepción, no existe ninguna disposición constitucional que rija estas transferencias. La excepción es la inclusión en la Constitución (agregada en 1982) del compromiso con una serie de principios (pero sin la fórmula detallada) que son la base del sistema de igualación. El Artículo 36(2) del Decreto Constitucional (Constitution Act) de 1982, compromete al gobierno federal con “el principio de efectuar pagos de igualación, a fin de garantizar que los gobiernos provinciales tengan suficientes ingresos para ofrecer niveles razonablemente comparables de servicios públicos a niveles razonablemente comparables de tributación.” De otro modo, en términos constitucionales, la única autoridad constitucional en la determinación de las transferencias financieras la tiene el gobierno federal y el Parlamento. El alcance probable de tales transferencias se amplía con el hecho de que, aun cuando no hay una disposición constitucional explícita que estipule una “capacidad de gasto federal” en áreas de jurisdicción provincial exclusiva, la interpretación judicial de la Constitución ha dado al gobierno federal un amplio grado de discreción acerca de cómo escoge emplear su facultad de gasto para propósitos dentro de áreas de jurisdicción provincial exclusiva (Watts 1999b: 3-6).

Al analizar los procesos para ajustar las relaciones financieras dentro de Canadá, hay que hacer una distinción importante entre las disposiciones constitucionales y la práctica real. En términos estrictamente constitucionales, el gobierno federal de Canadá ocupa una posición predominante, tanto en términos del alcance de su jurisdicción legislativa y ejecutiva, como en términos de la asignación y ajuste de las finanzas. No obstante, en la práctica, debido a la diversidad económica, lingüística y cultural, a lo largo de los años, las fuerzas políticas han fortalecido enormemente la influencia política de los gobiernos provinciales. En los procesos para ajustar las relaciones financieras, aun cuando la autoridad constitucional yace finalmente en manos del gobierno federal, este último ha descubierto que es políticamente necesario llevar a cabo extensas negociaciones y regateo con los gobiernos provinciales y alcanzar acuerdos con ellos respecto a las transferencias intergubernamentales, y hasta en temas de política fiscal.

Estos procesos han sido lo suficientemente flexibles como para adecuarse a muchas de las necesidades específicas de las provincias, aunque las preocupaciones de Quebec por lograr un mayor grado de autonomía fiscal y política, al igual que de las provincias más grandes y más ricas, como Ontario y Alberta, de llevar a cabo sus propias estrategias económicas, han ejercido cierta presión sobre los acuerdos.

Hablando en términos generales, se han desarrollado dos series de transferencias a las provincias. Una de ellas, destinada a abordar los desequilibrios verticales, ha evolucionado a lo largo de los últimos cuarenta años a partir de un conjunto de programas de costo compartido que se relacionan, en forma separada, con la salud, la educación postsecundaria y la asistencia social en un solo bloque grande de transferencias–el Traspaso Social y de Salud de Canadá (CHST), establecido en 1996/7. Las transferencias constitucionales de costo compartido, que a menudo usan fórmulas de participación del 50 por ciento, fueron abandonadas por educación postsecundaria y salud en 1977 y por bienestar social en 1996. Las transferencias CHST ahora son básicamente transferencias per cápita iguales, destinadas a ayudar a las provincias a financiar sus programas de salud, educación postsecundaria y bienestar social. Las condiciones que le atañen son tan generales que hacen que estas transferencias sean básicamente incondicionales por naturaleza (Watts 1999b: 58).

La segunda serie de transferencias que ha sido desarrollada se compone de transferencias de igualación completamente incondicionales, destinadas a ayudar a las provincias de bajos ingresos. Como resultado de las negociaciones intergubernamentales, éstas también han evolucionado desde comienzos del período posterior a la Segunda Guerra Mundial. El sistema canadiense de igualación siempre se ha centrado en igualar las diferencias con respecto a la capacidad impositiva a lo largo de las provincias; no hay ningún intento por igualar con respecto a diferencias en la capacidad de gasto provincial o en materia de necesidades. A lo largo de los años, el sistema tributario representativo, que calcula las transferencias de igualación sobre la base de la capacidad de una provincia de generar ingresos a partir de un determinado conjunto de bases gravables, utilizado por las provincias, ha sido modificado en base a la experiencia. Ahora éste toma en consideración más de cuarenta bases gravables, a fin de definir una base gravable común contra la cual medir la capacidad fiscal de una provincia. Esta base gravable común se deriva de un conjunto representativo de cinco provincias (excluyendo Alberta y las cuatro provincias del Atlántico, debido a sus alteradoras circunstancias especiales). Las provincias que están por sobre el estándar no reciben ingreso alguno (por ejemplo, Alberta, Ontario y, durante gran parte del pasado reciente, la provincia de Columbia Británica), en tanto que las provincias que caen por debajo del estándar tienen derecho a recibir estas transferencias.

Aun cuando ahora, las transferencias de igualación en bloque y el CHST, representan la mayor parte de las transferencias (por lo general, más de un 85 por ciento), de todas maneras se mantienen algunos programas mucho más específicos y más pequeños, de costo compartido, en áreas tales como transporte en carreteras, inmigración e infraestructura (Vaillancourt 2000: 209).

En términos de los procesos que han producido estos acuerdos, el punto clave que cabe destacar es que, aun cuando han sido implantados por el gobierno federal en virtud de su autoridad constitucional, la evolución de estos acuerdos ha sido el resultado de intensas negociaciones intergubernamentales. En términos de los ajustes de los acuerdos financieros, gran parte de estas deliberaciones ha tenido lugar en las reuniones frecuentes de los ministros de hacienda (del gobierno federal y de los gobiernos provinciales), complementadas por reuniones aún más numerosas a nivel burocrático entre empleados públicos del gobierno federal y de los gobiernos provinciales. Una característica importante es que aun cuando las negociaciones han sido relacionadas con programas de salud, educación post-secundaria o asistencia social, han sido los ministros de hacienda y sus burócratas en el gobierno federal y gobiernos provinciales los que han dominado el proceso. No obstante, ha habido reuniones sectoriales en las cuales han estado involucrados también otros ministros o funcionarios públicos. En aquellos casos en que las negociaciones se han vuelto especialmente críticas, los temas financieros a veces han sido analizados en las Reuniones del Primer Ministro, con la participación del primer ministro federal y los primeros ministros provinciales. No es poco frecuente que se discutan temas financieros por anticipado en la Conferencia Anual de Primeros Ministros, a fin de que las provincias elaboren una estrategia concertada en relación con el gobierno federal, o en las diversas conferencias regionales de primeros ministros.

Hay otras dos características de las relaciones financieras intergubernamentales canadienses que cabe destacar. Una de ellas ha sido la práctica de permitir a ciertas provincias que “se abstengan de participar” en un determinado plan federal-provincial sin incurrir en una sanción financiera. Esto último ha brindado mayor flexibilidad, especialmente en el sentido de adecuarse a la insistencia de Quebec con respecto a su particularismo y autonomía. La otra es la elaboración de acuerdos de coordinación de la recaudación de impuestos. Para la mayoría de las provincias, el gobierno federal ha recaudado los impuestos sobre la renta gravados de manera autónoma, a diferentes tasas, por las provincias, bajo la condición de que usen una base común, establecida a nivel federal (todas las provincias excepto Quebec participan en los acuerdos de recaudación del impuesto al ingreso personal y todas las provincias, salvo Alberta, Ontario y Quebec, participan en los acuerdos de recaudación del impuesto al ingreso corporativo). A diferencia del impuesto sobre la renta, la armonización del impuesto sobre las ventas está mucho menos desarrollada en Canadá, aunque tres provincias atlánticas (Nueva Brunswick, Nueva Escocia y Terranova) han armonizado completamente sus impuestos sobre las ventas, como resultado de un incentivo financiero proporcionado por el gobierno federal. Un acuerdo con Quebec condujo a una armonización en esa provincia en virtud del cual esa provincia recauda el GST (impuesto sobre bienes y servicios) en nombre del gobierno federal.

Estas negociaciones intergubernamentales han cumplido un rol importante en facilitar el ajuste de las relaciones financieras federales para responder, a lo largo del tiempo, a distintas circunstancias. No obstante, su naturaleza informal y el hecho de depender del consenso intergubernamental se han traducido en que la confianza entre los gobiernos ha sido un requisito fundamental. A comienzos de la década de los noventa, la reducción gradual por parte del gobierno federal de los aumentos previstos en materia de financiamiento de los programas existentes, financiados conjuntamente, y su decisión unilateral (con el propósito de reducir sus propios déficits) de actuar de este modo, dejó a las provincias con la carga de tener que compensar por esta disminución de transferencias. Lo anterior hizo que fuera cada vez más difícil para las provincias predecir y planificar sus ingresos presupuestarios y gastos. A consecuencia de la reducción federal unilateral en apoyo a los programas existentes a comienzos y mediados de la década de los noventa, las provincias se volvieron extremadamente reacias a suscribir nuevos acuerdos conjuntamente con el gobierno federal, imponiendo así una limitación considerable sobre la capacidad de los procesos intergubernamentales para responder a las distintas circunstancias económicas y sociales. Ello ilustra cuán importante es alimentar la confianza intergubernamental para que los procesos de ajuste sean efectivos.

Un esfuerzo reciente por restablecer la confianza ha sido el Acuerdo Marco sobre Unión Social (SUFA) de 1999. A raíz de la presión provincial, este acuerdo involucra nuevos límites sobre el uso federal de su facultad de gasto, prevé consultas anticipadas para la renovación de las transferencias sociales o cambios importantes que afecten a éstas, a fin de hacer que el financiamiento federal sea más predecible para las provincias, e incluye un mecanismo de solución de conflictos. Desde que se llegó a este acuerdo, sólo recientemente, queda por verse cuál será el impacto a largo plazo que el SUFA tendrá sobre la confianza y consenso intergubernamental (Lazar 2000: 29-31).

PARTE 3: LA EXPERIENCIA AUSTRALIANA

El aspecto más contencioso de las relaciones financieras federales australianas ha sido el extremo desequilibrio fiscal vertical (1995: 226). Lo anterior ha sido producto de dos factores: primero, como resultado de la interpretación judicial de la Constitución, el gobierno federal ha ejercido un monopolio sobre el impuesto sobre la renta; segundo, la interpretación judicial exagerada de los “tributos” ha impedido a los estados gravar impuestos al consumo o sobre las ventas generales con una base amplia. Como consecuencia de lo anterior, el gobierno federal grava la mejor parte de los ingresos y los estados dependen en gran medida de las transferencias federales para cumplir con sus necesidades de gasto. Por consiguiente, en comparación con Canadá, a mediados de la década de los noventa, las transferencias intergubernamentales constituían el 40,7 por ciento de los ingresos estatales australianos, en tanto que en Canadá la cifra comparable era de 19,8 por ciento (Watts 1996ª: 48). En Australia, prácticamente la mitad de éstas se efectuó bajo la forma de transferencias incondicionales de asistencia para propósitos generales (en comparación con más del 90 por ciento de transferencias incondicionales en bloque en Canadá). Estas transferencias incondicionales han garantizado un cierto grado de autonomía estatal en su aplicación. No obstante, los estados no tienen un control autónomo sobre el tamaño de estas transferencias. En un esfuerzo por abordar este desequilibrio vertical, cuando el gobierno federal en el año 2000 instituyó el nuevo GST (impuesto sobre bienes y servicios, una forma de IVA), se acordó que las ganancias debían ser transferidas a los estados. Aun cuando los ingresos generados han ayudado a los estados, la rendición de cuentas con respecto a este gravamen se mantiene fuera de las manos estatales, debido a que el GST es gravado por el gobierno federal.

Por largo tiempo, estos asuntos fueron analizados en forma regular en las reuniones de la Conferencia de Primeros Ministros (reuniones de los primeros ministros federales y provinciales) y como resultado, los ajustes se hicieron tanto en la forma de subsidios importantes de asistencia para propósitos generales como de subsidios funcionales con fines especiales. En este sentido, el proceso de deliberaciones intergubernamentales ejecutivas que influyen en los ajustes federales no fue muy diferente a aquél de Canadá. Desde la década de los setenta, sin embargo, la asignación de estos subsidios de ingreso generales ha estado combinada con la asignación de transferencias de igualación, y se le ha encomendado a la Comisión de Subsidios del Commonwealth (véase más abajo) la tarea de recomendar la asignación de la totalidad de los subsidios de ingreso generales a los estados, aunque la Conferencia de Primeros Ministros todavía sigue participando en las negociaciones sobre el volumen total de los subsidios.

El desarrollo de una igualación financiera en Australia ha pasado por una serie de etapas. La necesidad de asistencia para los estados más pobres fue prevista en la disposición constitucional original que autorizaba la asistencia financiera federal a cualquier estado, en conformidad con los términos y condiciones que el gobierno federal estimaba apropiados (Galligan 1995: 221). Entre 1910 y 1933, se otorgó asistencia federal ad hoc a algunos estados necesitados. En 1933, esto se hizo más sistemático cuando se estableció la Comisión de Subsidios del Commonwealth (CGC), encargada de formular recomendaciones independientes al gobierno federal sobre las solicitudes especiales de los estados. En el transcurso de más de cuarenta años, hasta 1973, la CGC desarrolló una metodología de igualación fiscal compleja, y sus informes anuales durante ese período constituyeron una fuente rica de material sobre estos temas, conceptos y metodología para abordar asuntos de igualación. La envergadura e independencia de la CGC se intensificaron gracias a la constancia con la cual el gobierno federal aceptaba y ponía en práctica sus recomendaciones.

En 1973, el rol de la CGC cambió radicalmente, de consistir en formular recomendaciones acerca de subsidios de igualación complementaria separados a los “estados reclamantes”, a otro consistente en determinar las relatividades “per cápita” de todos los estados para establecer la asignación de la totalidad de los subsidios de ingreso generales a los estados (incluyendo aquéllos relacionados con los agudos desequilibrios verticales de ingresos y gastos). En este proceso, desde 1981, la CGC ha aplicado una metodología global de igualación de ingresos y gastos. Desde 1989, éstos han sido incluidos en estas recomendaciones a los Territorios. Cuando el nuevo GST reemplazó a los subsidios generales de ingreso como la reserva para la distribución de transferencias a los estados en 1999, pasó a ser responsabilidad de la CGC recomendar la tasa de impuesto, la base y las relatividades para la distribución, quedando sujeta a la supervisión de un consejo ministerial federal-estatal.

La definición actual del programa de igualación, tal como fue enunciado por la CGC en 1999, es que “los gobiernos estatales deben recibir financiamiento de parte del Commonwealth de tal forma que, si cada uno hiciera el mismo esfuerzo por generar ingresos a través de sus propias fuentes y funcionara con el mismo grado de eficiencia, cada uno tendría la misma capacidad de brindar servicios a un nivel estándar.”

La metodología de la CGC comprende cinco etapas: 1) elaboración de un presupuesto estatal de ingresos y gastos estándar (con un balance implícito); 2) medición de los factores de discapacidad en cada estado; 3) aplicación de las discapacidades como coeficiente del promedio nacional a los ingresos y gastos estándar para cada estado; 4) conjunto total de relatividades correspondientes a cada estado; y 5) aplicación de las relatividades de cada estado al volumen total de ingresos disponible. Esta metodología produjo en 1998-1999, relatividades de 0.90032, 0.86273 y 0.94035 en Nueva Gales del Sur, Victoria y Australia Occidental, y de 1.00775, 1.20764, 1.61001, 1.10358 y 4.84095 en Queensland, Australia Meridional, Tasmania, el Territorio de la Capital de Australia y el Territorio del Norte. El resultado fue una variación en la transferencia per cápita de $ 1,010 en Victoria a $ 1,886 en Tasmania y de $ 5,670 en el Territorio del Norte.

Cabe destacar que, a diferencia de Canadá, el proceso australiano involucra un enfoque tributario y de gasto representativo. Los factores de discapacidad representan desviaciones positivas o negativas de la media en las prácticas estatales, reflejando tanto las distintas necesidades como los costos que son factibles de medir, relevantes y no relacionados con la preferencia política (es decir, fuera del control del gobierno estatal). En esta evaluación, se requiere de un constante buen juicio por parte de la CGC. No es de sorprender que un tema recurrente ha sido el alcance de los ingresos y gastos para ser incluido en los cálculos.

La CGC se compone de cuatro miembros designados por el gobierno federal. No obstante, en el período que ha transcurrido desde 1933, la CGC ha adquirido una reputación de independencia. Tiene un personal oficial de aproximadamente 50 personas y su sede está ubicada en Canberra. Sostiene audiencias, realiza visitas zonales, celebra reuniones frecuentes con los Ministerios del Tesoro territoriales y estatales, y luego ejerce su discreción al formular sus recomendaciones. El contexto político de su trabajo lo determina la Conferencia de Primeros Ministros, la cual negocia los términos de referencia para las revisiones de la CGC, promueve un patrón global para las transferencias intergubernamentales y analiza los efectos y el futuro de la igualación. Finalmente, la última palabra sobre el monto total de subsidios de ingreso generales y demás fondos a los cuales se aplica la igualación la tiene el Tesorero Federal. El Acuerdo de 1999, que establece la base del volumen distribuible, incluyendo la igualación del nuevo impuesto a los bienes y servicios, ha dado a los estados una mayor certeza en términos de ingresos. En la práctica, los gobiernos federales de Australia han hecho algunos cambios a las relatividades (relativities en inglés) recomendadas por la CGC. Si ha habido algún debate, éste ha sido precisamente en torno a cuales fondos son los que deben incorporarse a la reserva distribuible y lo que debe incluirse en la fórmula, en primer lugar.

Otra área en la cual Australia ha desarrollado una institución financiera intergubernamental formal ha sido el endeudamiento del sector público. El Consejo de Préstamos fue establecido por primera vez en 1923 y luego se le otorgó autoridad constitucional formalmente mediante una enmienda constitucional en 1927. Estaba compuesto por representantes federales y estatales, sujetos a una regla de votación formal y capaces de tomar decisiones vinculantes para ambos niveles de gobierno. En virtud de la norma relativa a la toma de decisiones, cada estado tenía un voto y el gobierno federal tenía dos votos más un voto de calidad (por ejemplo, para actuar, el gobierno federal tenía que contar con el respaldo de por lo menos dos de los seis estados). No obstante, hacia la década de los noventa, con la posibilidad cada vez mayor de poder recurrir a la privatización y a la subcontratación externa, la exigencia sobre el endeudamiento público se redujo y el rol del Consejo de Préstamos disminuyó. Su rol ahora ha cambiando, y consiste en el monitoreo colectivo limitado (Galligan 1995: 232-234).

Otro ejemplo más de la institucionalización de las relaciones intergubernamentales en Australia fue el establecimiento en 1992 del Consejo de Gobiernos Australianos (COAG). Su tarea ha sido la de supervisar los procesos de colaboración intergubernamentales y en especial, procurar que la unión económica australiana sea más efectiva. Con la inclusión, no solamente de los jefes de los gobiernos estatales y federal, sino también de un representante del gobierno local, ha sistematizado las reglas de organización, los términos de referencia y la