El reto de la eficacia: el gobierno local en Estados Unidos

MICHAEL A. P AGANO

John Dillon, juez del estado de Iowa, conformó la vida constitucional y jurídica de los gobiernos locales en Estados Unidos en 1868 con un fallo por el que hizo valer que el establecimiento de los municipios fuera una facultad exclusiva de las legislaturas estatales.

“Las corporaciones municipales tienen su origen en la legislatura, y sus competencias y derechos se derivan absolutamente de ellas”, estableció el juez Dillon. “Insufló en ellos el hálito vital y sin él, no pueden existir. De la misma manera que puede crear, puede destruir”.

Sin embargo, los estados han diseñado esferas más amplias o menos amplias de autonomía dentro de las que pueden actuar sus gobiernos locales. Bien sea que les concedan una enorme amplitud de autoridad bajo el estatus liberal de gobierno autónomo (home rule) o les restrinjan severamente el ámbito y la autoridad, en última instancia, los estados tienen control sobre los gobiernos locales.

Antes de la Gran Depresión de la década de 1930, la relación entre el gobierno federal y los gobiernos estatales no fue muy directa ni continuada. El Nuevo Orden fue una serie de acciones federales implementadas durante la Gran Depresión que modificó esta relación significativamente

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por la extensión de la ayuda federal a los gobiernos locales, particularmente en áreas que históricamente habían sido asunto local como la obra pública y, más tarde, en la vivienda, la salud y el bienestar social y la educación. El gobierno federal puede imponer leyes y reglamentos, ya sea a través de la ley o las subvenciones, y regular la gestión de los gobiernos locales mediante las facultades de preeminencia parcial y órdenes directas.

Al ser entidades creadas por los estados, a los gobiernos locales se les permite crear instituciones de gobierno con facultades legislativas y se les concede autoridad para recaudar impuestos. Sin embargo, estas tareas no son iguales en los 50 estados de la Unión. La educación en algunos estados es una función de los condados y ciudades dentro de sistemas de educación “dependientes” pero la mayoría de los estados crearon para este único fin distritos escolares “independientes”. Sólo Hawai administra directamente la educación pública. Los gobiernos de los condados son gobiernos locales con funciones generales, creados como brazos administrativos de los estados, pero que se manejan de manera bastante autónoma con funcionarios o comisionados electos a cargo de la aprobación de presupuestos y ordenanzas locales así como de la recaudación. Las corporaciones municipales (grandes ciudades, ciudades, distritos o pueblos) también son gobiernos con funciones generales. Sus órganos electos, llamadas concejos, tienen facultades para decidir sobre presupuesto, recaudación de impuestos y legislación. La asignación específica de funciones a los gobiernos de los municipios y condados varía según el estado. Aunque en la mayoría de las ciudades se superpone el gobierno de los condados, en Virginia, por ejemplo, las ciudades son independientes de los condados.

En general, las corporaciones municipales tienen la encomienda de proteger la vida y la propiedad –usualmente mediante disposiciones de seguridad pública que incluyen la protección en caso de incendios, la policía y los servicios médicos de emergencia– y facultades para la zonificación y uso de suelo, además de obra pública local, incluyendo las calles y los sistemas de agua y alcantarillado. Las funciones de los condados comprenden, además de las que tienen los municipios, seguridad social, prisiones, carreteras y, en algunos estados, educación. Las alcaldías, que son subdivisiones de los condados, son gobiernos locales en sólo 20 estados y tienen responsabilidades limitadas en la mayoría de ellos; general-mente se ocupan de los servicios de caminos y de policía. En Pensilvania y Nueva Jersey, las alcaldías pueden asumir facultades de gobierno general muy similares a las de los municipios.

El número de gobiernos locales ha crecido enormemente a partir de 1946 y la cifra era de 87 849 en 2002. Sin embargo, estas cifras no permiten ver la enorme variación en la composición de los gobiernos locales. La fusión de los distritos escolares durante los últimos cincuenta años, por

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ejemplo, los redujo de una cantidad muy superior a 100 000 al finalizar la Segunda Guerra Mundial a sólo 13 522 en 2002. En los distritos especiales se dio la tendencia contraria: la cifra subió a 35 356 en 2002, lo que significa un aumento de 187 por ciento a partir de 1952.

Los cambios en otras formas de gobierno local también son dignos de destacar. Comparemos los 19 431 gobiernos municipales que existen ahora con los 16 087 de 1952. Los condados se han consolidado, pero sólo se han perdido 18 desde 1952 y hoy en día suman 3 034, mientras que el número de alcaldías ha descendido modestamente: de 17 202 en 1952, a 16 506 en la actualidad.

Aun cuando la ley concede la facultad de recaudación del impuesto predial a prácticamente todos los gobiernos locales, su dependencia de esta modalidad impositiva ha venido disminuyendo durante varias de las décadas más recientes. La adopción gradual de otras formas de facultad taxativa general, en particular las opciones de impuestos locales sobre ventas al menudeo y sobre la renta, ha diversificado las estructuras del ingreso en condados y municipios, en tanto que los distritos escolares

y alcaldías siguen siendo muy dependientes del

impuesto predial. Los gobiernos locales también tienen permitido el cargo de tarifas por la prestación de determinados ser vicios. Estos cargos o tarifas a los usuarios, se han convertido en la modalidad de recaudación de recursos propios más importante y de mayor crecimiento de condados y municipios.

En el siglo XIX, la Revolución Industrial creó una estrecha cercanía entre las personas y las empresas manufactureras. A raíz de ella surgieron poblados y ciudades cada vez más extensos y se dio impulso a la prestación de servicios gubernamentales de agua potable, sistemas de trasporte eficiente y educación pública, entre otros. Conforme fueron creciendo los gobiernos locales y las regiones, aumentó la conciencia de la necesidad de cooperar o competir con los gobiernos locales vecinos.

De esta manera, los gobiernos locales aprendieron a combinar o fusionar sus actividades cuando las circunstancias lo justificaran: para alcanzar economías de escala, por ejemplo. Esta práctica queda ilustrada en la fusión de cinco distritos municipales en el área metropolitana de la hoy ciudad de Nueva York, la combinación de algunos servicios en la región de Indianápolis en el esquema Unigov y la consolidación de servicios y estructuras de gobierno en el condado de Nashville-Dade.

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Los gobiernos locales también pueden adaptarse permaneciendo como gobiernos diferenciados y cooperar entre sí dentro de su región. La prestación de servicios puede hacerse mediante acuerdos contractuales voluntarios conocidos como acuerdos interlocales. Además, con la aprobación del estado, los gobiernos locales pueden instituir autoridades públicas para recaudar ingresos para infraestructura, como la contratación de deuda. Por otra parte, en el caso de prestación de servicios específicos, les está permitido acogerse a la ley habilitante a nivel estatal para formar nuevos gobiernos locales, como los distritos especiales. Por último, cabe mencionar que en los gobiernos locales cada vez son más frecuentes los acuerdos, a veces problemáticos, con comunidades cerradas (áreas residenciales circundadas por muros o bardas que duplican varios de los servicios prestados por el municipio o el condado, como limpieza de calles, seguridad, recolección de basura y cuidado de parques.

Las capas de gobiernos horizontales y verticales –al igual que aquéllas de las organizaciones no lucrativas contratadas por los gobiernos locales y estatales para la prestación de servicios “gubernamentales”, por no mencionar la creciente importancia de las asociaciones comunitarias residenciales que prestan servicios y adoptan una organización de “gobiernos privados”– son decenas de miles de organizaciones legales que fragmentan y escinden el panorama y plantean un reto a la estabilidad y eficacia de los gobiernos locales y regionales dentro del sistema de gobierno federal.