LA FALTA DE INSTITUCIONALIZACIÓN DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN LA ARGENTINA

Este patrón de relaciones entre poder ejecutivo, legislativo y los estados provinciales presenta matices de acuerdo a que partido esté a cargo del ejecutivo nacional y cual sea la correlación de fuerzas del partido en el gobierno con los respectivos ejecutivos provinciales.

Desde la reinstauración de la democracia en 1983, durante los dos períodos en que la Unión Cívica Radical (UCR) ha encabezado el ejecutivo nacional, la mayoría de las provincias han estado gobernadas por el principal partido de la oposición. La UCR ha estado siempre en minoría en el Senado de la Nación, y ha oscilado entre la mayoría absoluta y la primera minoría en la Cámara de Diputados. Esta distribución de poder ha sido denominada en el contexto norteamericano como de gobierno dividido, lo que implica en general mayores dificultades para implementar estrategias políticas diseñadas desde el poder ejecutivo.

El Partido Justicialista también ocupó dos períodos presidenciales. En ambos tuvo mayoría absoluta en el Senado, mayorías relativas o absolutas en las diputaciones y la mayoría de las gobernaciones. En este caso se dio un proceso de concentración de autoridad en el ejecutivo. El titular del poder ejecutivo, el Presidente de la Nación, era a su vez el líder del partido en el gobierno.

Esta particular combinación de factores de división del poder institucional puede entenderse por la combinación de dos factores: la distribución poblacional dentro del territorio argentino y el sistema electoral vigente. En efecto, los sistemas federales tienden a otorgar poder de representación igualitario a ciertas circunscripciones geográficamente definidas, con independencia de la cantidad de población y su importancia política o económica. Sin embargo, para evitar distorsiones en la representación, el sistema federal debe contar con algún margen de homogeneidad en la distribución de la población en el territorio. La Argentina posee una distribución tremendamente sesgada de su población. Un tercio de la población vive en un radio de cuarenta kilómetros desde el centro de la ciudad de Buenos Aires. Cinco provincias, sobre un total de veintitrés y un distrito federal, totalizan el setenta y cinco por ciento de la población.

La ley electoral argentina, luego de la reforma constitucional de 1994, establece que el Senado está compuesto por 72 miembros, 3 por provincia, representando 2 de ellos a la mayoría a nivel provincial y el tercero a la minoría. Como consecuencia de esta situación, las provincias con poca población detentan un enorme poder en la Cámara Alta. Seis provincias, que reúnen en sus territorios el 3,6% de la población, poseen el 25% de las bancas en el Senado de la Nación. En la Cámara de Diputados, el total de los 257 diputados se elige por sistema proporcional D´Hont con un piso de un 3%. Sin embargo, ninguna provincia, sin importar su población puede tener menos de 5 diputados. Así mientras la provincia de Buenos Aires, con el 38% de la población tiene solo el 28% de las bancas en la Cámara de Diputados, las seis provincias con menor población totalizan el 3,6% de la misma y tienen el 11% de las diputaciones . Estas cifras indican una marcada desproporción en la representación a favor de los distritos pequeños.

Finalmente, el Presidente de la Nación es elegido por un sistema de distrito único, por lo que basta con que un candidato consolide su campaña electoral en los centros urbanos de 5 provincias para tener casi asegurado su triunfo electoral.

La combinación de los sistemas de elección antes descritos dan como resultado un poder ejecutivo elegido por el centro y cámaras legislativas elegidas por la periferia. En el centro, con predominancia urbana, las preferencias electorales son volátiles, mientras que en la periferia, y particularmente en elecciones de carácter local, presentan electorados con mucha mayor fidelidad en su voto.

La conjunción de la distribución geográfica de la población interrelacionada con los sistemas electorales descritos más arriba adiciona un factor de fortaleza a los ya mencionados anteriormente para fundamentar el creciente poder de los gobernadores provinciales.

Lo esbozado hasta aquí refleja la situación de distribución de poder institucional vivida en los últimos dieciocho años de gobiernos democráticos. Sin embargo para comprender en su totalidad la dinámica de las relaciones intergubernamentales hay que tomar en cuenta un tercer factor: las diferencias entre los comportamientos de los diversos partidos, con respecto a sus modos de organización interna y sus estilos de liderazgo históricamente estructurados.

Los partidos relevantes en el sistema político argentino tienden a comportarse de manera diferenciada según la posición que ocupan en la distribución relativa de poder en las instancias ejecutivas y legislativas nacionales y provinciales.

El Partido Justicialista, cuando está a cargo del gobierno federal, se alinea al Presidente. En la oposición, tiende a dividirse hasta generar una nueva hegemonía interna.

Los patrones de oposición del justicialismo han variado significativamente desde 1983 a la actualidad. Durante la presidencia de Fernando de la Rúa, el justicialismo no ha generado una dinámica de obstrucción parlamentaria -algo que sí había estado presente en el gobierno de Alfonsín- aunque continuó una tarea de protesta social canalizada por su vertiente sindical.

En cuanto a la Unión Cívica Radical, en presidencias anteriores a la actual dicho partido ha tendido a alinearse al Presidente en el poder ejecutivo. Esta situación ha estado en tela de juicio durante el último período de gobierno, debido a los malentendidos entre el ejecutivo y el partido oficialista. Algunas de estas confusiones pueden ser explicadas por las diferentes concepciones sobre el funcionamiento de una coalición entre el presidente y su partido.

Cuando el radicalismo se encuentra en la oposición, adquieren mayor relevancia el presidente del partido y en menor medida los gobernadores de ese partido, que tienden a legitimar su poder real por medio de la ocupación de cargos en la estructura nacional del partido.

Los partidos provinciales por el contrario, son de marcado pragmatismo a la hora de establecer coaliciones: normalmente se alinean al partido en el gobierno, que es el que les puede asegurar mayores beneficios a las provincias por ellos gobernadas.

Concluyendo, tanto la estructura poblacional y de distribución de poder institucional, junto con los respectivos patrones de acción política de los partidos en la dinámica gobierno-oposición resultan fundamentales para entender el sistema político argentino en general así como la implantación efectiva de políticas públicas en particular.

Estos factores muestran como las interrelaciones entre el gobierno central y los gobiernos provinciales pueden dar lugar a un gobierno dividido. Sin embargo, esta situación no ha generado por sí misma parálisis gubernamentales. Contrariamente a lo sostenido por la literatura crítica al presidencialismo, no se observan hasta el presente situaciones de parálisis gubernamental a consecuencia de esta fragmentación del poder al interior del sistema presidencialista argentino.

Lo que se observa más bien es la estabilidad del régimen político en medio de una alta inestabilidad institucional: el tiempo promedio de permanencia de un ministro del poder ejecutivo nacional es de 8 meses. En síntesis, hay disputas dentro del sistema pero no disputas respecto del sistema mismo.

En este escenario de paulatina pluralización, llevar adelante políticas sin el consenso de actores como los gobernadores, quienes adquieren cada vez más relevancia dentro del sistema político, implica partir de una base errónea de análisis para la implementación de las mismas. Esto no ha sido advertido por buena parte de los actores políticos, sobre todo los del gobierno central.

Una variada gama de políticas buscan ser implementadas desde la vieja matriz centralista, desconociendo el cambio en los actores y en los procesos implicados en los mismos. El resultado es que muchas de las políticas públicas aplicadas descentralizadamente requieren de un mecanismo de toma de decisiones que las torna cualitativamente diferentes. Como consecuencia de la falta de aplicación de una matriz multidimensional de análisis, buena parte de las políticas fracasa. Se presentan en consecuencia, fallas en la elección de los canales adecuados de implantación y los consensos políticos necesarios para su sustentabilidad a lo largo del tiempo.

El diseño del ejecutivo es particularmente difícil cuando se trata de un gobierno de coalición enmarcado en un sistema presidencialista. Derivado del hecho de que en los sistemas presidencialistas en general, y en el sistema argentino en particular, los presidentes son figuras preponderantes en el sistema de poder, resulta de vital importancia, además de los patrones de organización dentro del ejecutivo, la concepción que su líder posee respecto de lo que constituye una coalición. En síntesis, de la concepción de coalición que posean los principales actores, depende buena parte de los resultados alcanzados por la misma.

Pueden sintetizarse dos concepciones competitivas respecto de lo que constituye una coalición en un sistema presidencialista: aquella que sostiene que el verdadero depositario de la legitimidad popular es el Presidente, y por lo tanto, la coalición es vista como instrumental a su propia estrategia y otra muy distinta, por la cual el Presidente resulta electo como representante de una coalición de partidos, cuyo equilibrio debe resguardar como fundamento de su legitimidad.

En el caso argentino actual, el primer factor a tener en cuenta tiene que ver con que el poder ejecutivo está conformado por diversos partidos que integran una coalición de gobierno. Esto hace que pueda darse la situación que el Presidente sea de un partido, el ministro de otro, y los secretarios y subsecretarios de un tercer partido o de fracciones internas competitivas entre sí,dentro del mismo partido. Así es que pueden leerse buena parte de las disputas dentro del poder como disputas entre “hombres del Presidente” versus “hombres del ministro”. Cuando el Presidente no deja a sus ministros oportunidad para conformar respectivos gabinetes gana en el corto plazo por cuanto ve reforzada su autoridad, pero pierde en el mediano plazo por cuanto no cuenta con equipos homogéneos para implementar políticas. En muchos casos, estas situaciones pueden llevar a la parálisis de determinada área de la administración.

Hacia el interior de cada ministerio, la reproducción de esta misma lógica puede llevar a que estas estructuras pierdan su unidad de acción como tales, dando más bien lugar a confederaciones de secretarías y subsecretarías, con sectores que expanden su esfera de influencia y la usan como centros de poder propios.

La superposición de funciones entre diversas áreas del ejecutivo, así como la falta de delimitación de sus esferas de competencia pueden constituirse en fuentes adicionales de conflicto para la resolución de problemas públicos. Existen muchos casos en el contexto argentino donde este tipo de situaciones, en lugar de trabajo interdisciplinario, han generado parálisis en la acción de gobierno.

Un ejemplo de ello es la relación económica con las provincias, donde debido a previsiones constitucionales y legales funcionarios federales y provinciales del mismo nivel jerárquico tienen que trabajar conjuntamente. En consecuencia, las relaciones intergubernamentales están sujetas a patrones de cooperación o conflicto de acuerdo a las personas que estén a cargo de esas posiciones . Así, en la práctica, se da una rotación de interlocutores y negociaciones paralelas con diversos actores, de acuerdo a las personas que ocupen los cargos de ministro del Interior, Economía o la Jefatura de Gabinete. En muchos casos, el propio Presidente queda atrapado en esta dinámica, transformándose en un interlocutor más.

Del lado de las provincias esta dinámica también genera distorsiones, ya que la acción descoordinada lleva a resultados altamente desiguales entre las mismas. Aquellas que tienen gobernadores con mejores relaciones personales o con mayor poder de presión sobre el poder central obtienen mayores beneficios, sin que éstos se encuentren insertos dentro de una estrategia de desarrollo más amplia para el conjunto de las provincias.

A pesar de ello, luego del profundo período de descentralización que atravesó el país a mediados de los años noventa y que será brevemente descrito más adelante, aparecieron nuevas instancias de resolución de problemáticas interjurisdiccionales, así como de organización en función de criterios de interagencialidad y multiagencialidad. Lo anterior prueba la complejidad del nuevo entramado de las políticas públicas, así como la aparición de incipientes mecanismos que llevan a la institucionalización de tales prácticas. Así, pueden presentarse múltiples ejemplos de consejos federales, que normalmente reúnen al ministro de la Nación responsable del área y sus contrapartes a nivel provincial.¹

Estas nuevas instancias, sin embargo, se presentan más como espacios de generación de consensos que como órganos que toman decisiones vinculantes para las partes. En muchos casos, valiosos consensos elaborados luego de arduas deliberaciones se diluyen en el tiempo a consecuencia de la falta de instrumentación de sus previsiones. En general, estos organismos han carecido de capacidad resolutiva y de continuidad en el tiempo, obedeciendo su convocatoria, más a necesidades políticas de coyuntura que a estrategias de mediano y largo plazo. Finalmente, carecen de una metodología que sustituya negociaciones basadas en relaciones personales y la capacidad de ejercer presión con criterios ineludiblemente políticos, pero que cuando menos fueron establecidos previamente la negociación en particular que se esté llevando a cabo y con base en indicadores representativos de la materia de que se trate.

En cuanto a las relaciones interministeriales, están permeadas por la tensión entre ministerios con objetivos fiscales, típicamente el Ministerio de Economía, y aquellos que persiguen objetivos redistributivos, como por ejemplo los Ministerios de Desarrollo Social o de Salud. La relación de subordinación o igualdad entre ministerios reconoce un plano discursivo y simbólico que resulta mediado políticamente por el Presidente mediante atribuciones selectivas de poder. Pero además de lo anterior, resulta fundamental analizar cuales son las relaciones presupuestarias entre los ministerios, dado que esto será un indicador del peso relativo otorgado a cada uno de ellos en la resolución de problemáticas específicas. Particularmente, debe identificarse si existe autonomía en el manejo de presupuestos de cada uno de ellos o si por el contrario la cartera económica del Ministerio de Economía, mediante su intermediación presupuestaria, ejerce poder de veto de hecho sobre las políticas a ser implementadas por el resto de los ministerios.

Buena parte de los problemas reseñados anteriormente pueden ser resueltos mediante una eficaz coordinación interministerial. El sistema institucional argentino reserva un lugar constitucionalmente definido para el Jefe de Gabinete quien tiene entre sus funciones la administración general del país y como consecuencia de ello, la tarea de velar por una acción armónica entre los componentes del ejecutivo nacional. Sin lugar a dudas, esta coordinación resulta una pieza clave en la eficacia en la gestión. En esta tarea, sin embargo, es de fundamental importancia que el coordinador no forme parte de los resultados de los juegos redistributivos de poder hacia dentro del ejecutivo. Si el coordinador perdiese neutralidad carecería de credibilidad y por tanto efectividad para ejercer su rol.

La figura del Jefe de Gabinete, creada a partir de la reforma constitucional de 1994, fue pensada como un mecanismo tendiente a atenuar la rigidez del sistema presidencial. Los diversos golpes de estado ocurridos durante el siglo veinte mostraron la necesidad de que ante una crisis de envergadura, haya mecanismos que permitan realizar cambios significativos dentro del gobierno, sin llegar a discutir la continuidad del jefe de estado, y por lo tanto del sistema democrático en su conjunto. Como parte de esta mayor flexibilidad del ejecutivo se ha establecido constitucionalmente la posibilidad de remoción legislativa del Jefe de Gabinete como mecanismo de censura al gobierno.

En la práctica, sin embargo, la figura del Jefe de Gabinete ha estado fuertemente subordinada a la acción del Presidente. Con presidentes con liderazgos fuertes como el encarnado por Carlos Menem, los Jefes de Gabinete carecieron de atención pública, mientras que con liderazgos de naturaleza institucional como el encarnado por De la Rúa, los Jefes de Gabinete han tenido un alto nivel de protagonismo político. Un último escenario no se ha dado hasta el presente: la posibilidad de un presidente de un partido y el Jefe de Gabinete de un partido de oposición. Ante crisis políticas de gran envergadura el sistema institucional prevé tal posibilidad.

Finalmente, puede indicarse como un factor necesario para la institucionalización de las relaciones intergubernamentales la necesidad de una mayor vigencia efectiva de normas en las relaciones entre las partes y menor presencia de discrecionalidad en la asignación de beneficios. Existen dos áreas particularmente ejemplificatorias de tal tendencia: los denominados Aportes del Tesoro Nacional, que implican subsidios discrecionales que otorga el Ejecutivo Nacional a las provincias o municipios. En la actualidad superan los 150 millones de dólares anuales, pero a mediados de esta década superaron los 500 millones, que el ejecutivo podía asignar discrecionalmente sin otro criterio que su voluntad. El otro caso, de mayor importancia que el anterior, es la Ley de Coparticipación Federal de impuestos, que regula las relaciones fiscales entre la nación y las provincias en lo que hace a la percepción de impuestos y la distribución de la recaudación fiscal. De acuerdo a la reforma constitucional de 1994, debía adoptarse antes de 1996 una nueva ley de Coparticipación que fijase los criterios para efectuar tales distribuciones. Hasta el presente tal ley no ha sido adoptada, por lo cual, las relaciones fiscales con las provincias son decididas en función de negociaciones políticas entre los actores ministeriales señalados anteriormente y los gobernadores, con los problemas de falta de criterios uniformes previos y basados en indicadores representativos de la temática a abordar reseñada anteriormente.