Na Argentina e no Brasil, os dois outros sistemas federais presidenciais/congressionais, a constituição também afeta profundamente a operação das relações intergovernamentais. Eles diferem dos Estados Unidos principalmente no ponto em que os governadores estaduais, freqüentemente com íntimas relações com membros do Congresso, são poderosos personagens no nível nacional. As ligações entre governadores, Congresso e presidência são o foco fundamental das relações intergovernamentais. O Brasil também é diferenciado por sua constituição definir em detalhes muitos aspectos de jurisdição e finanças.

Em nenhum país, no entanto, a lei ou constituição estabelece os mecanismos para coordenação permanente no nível administrativo. No Brasil, Ferreira Costa nota que as “regras operacionais (…) das instituições políticas e administrativas que deveriam ser responsáveis pela coordenação ou promoção da cooperação intergovernamental são deixadas completamente informais”, resultando em um “padrão de colcha de retalhos das relações intergovernamentais”. Com relação à Argentina, Alberto Fohrig argumenta que há poucos “procedimentos institucionais” para a mediação entre os governos. A incerteza econômica e política, combinada com a “instabilidade institucional”, contribuiu para um complexo e fluido conjunto de relacionamentos entre os níveis de governo, fortemente influenciados por fatores pessoais e partidários. Ele lamenta a falta de padrões efetivos regendo as relações intergovernamentais, mesmo assim descreve uma ampla variedade de mecanismos em constante mutação.

A Rússia também é uma federação em mudança. Seus primeiros anos foram caracterizados por uma complexa manipulação entre as unidades da federação, sem nenhuma visão comum da federação e nenhuma regra clara. O atual presidente russo tem buscado formalizar os relacionamentos, através de mudanças na constituição da segunda câmara, criação de um Conselho de Estado que reunirá chefes dos governos constituintes trimestralmente, e pela nomeação de sete “representantes presidenciais plenipotenciários” regionais, cujos papéis são de encorajar a coordenação.

•O equilíbrio entre o intergovernamentalismo “executivo” e “legislativo”

Na maioria das federações, o grosso dos assuntos intergovernamentais é levado à cabo dentro dos executivos, em relacionamentos entre os Primeiros Ministros (Presidentes e Primeiros-Ministros, Governadores e “Premiers”), membros de seus gabinetes e funcionários na burocracia. Isto reflete a tendência geral para o predomínio executivo em governos modernos complexos, mas é especialmente verdade nas federações estilo Westminster, onde a concentração de poder nas mãos dos executivos é especialmente notável. “Federalismo executivo” é o termo universalmente aplicado ao modelo canadense; a Austrália segue um padrão semelhante.

Em algumas federações, os legislativos desempenham um papel significativo. Eles podem desempenhá-lo de dois modos. Primeiro, a segunda câmara no legislativo pode representar os governos regionais e populações no parlamento nacional e assim proporcionar um fórum para representação e defesa dos interesses regionais no legislativo nacional. Segundo, os legisladores eleitos podem supervisionar a conduta do executivo nas relações intergovernamentais.

O primeiro destes elementos sugere que, em sistemas federais com segundas câmaras fortes representando as províncias – ou seja, elementos fortes de “federalismo intra-estadual” – a segunda câmara será a principal arena à moldar o relacionamento intergovernamental. Os indícios nos capítulos anteriores sugerem que este raramente seja o caso.

No Canadá, a nomeação de senadores pelo governo federal significou que

1. o Senado não desempenhou virtualmente nenhum papel na mediação entre as duas ordens de governo. Na Austrália, outro sistema Westminster,

2. o Senado é mais um corpo partidário do que representante de interesses estaduais. Nos Estados Unidos, o Senado, com sua representação igual dos estados, proporciona um contrapeso às forças dos estados maiores. Mas ele é predominantemente um órgão legislativo nacionalmente orientado que já não pode ser visto como essencialmente um guardião dos interesses estaduais.

A segunda câmara na Alemanha, o Bundesrat, é realmente um poderoso órgão que expressa diretamente os interesses dos Länder na criação de políticas nacionais. É talvez o exemplo mais forte de federalismo intraestadual neste grupo de países. Ainda assim, mesmo aqui, o fato é que o Bundesrat representa e é composto por membros do executivo de governos estaduais. Deve ser visto, portanto, mais como um acréscimo de federalismo executivo no processo legislativo nacional do que um fórum para legisladores eleitos.

O Conselho Nacional das Províncias (CNP) na África do Sul é fortemente modelado no exemplo alemão. Seus membros são representantes indicados dos governos provinciais. Eles desempenham um importante papel na legislação nacional. Em matérias que afetam as províncias diretamente, eles votam de acordo com as “delegações” que recebem dos legislativos provinciais, que devem considerar e debater a legislação nacional. Mas, aqui também, os interesses partidários tendem a predominar, e os legislativos provinciais desenvolveram pouca capacidade para debater leis nacionais. O resultado é que o CNP tem, pelo menos até agora, desempenhado um pequeno papel na administração do relacionamento nacional-provincial. Como com os outros sistemas parlamentares estilo Westminster – Canadá e Austrália – os contatos mais importantes acontecem no nível executivo.

Os casos alemão e sul-africano também mostram que uma presença provincial forte na segunda câmara não diminui a necessidade de mecanismos executivos permanentes, tais como a Conferência bianual alemã de Ministros-Presidentes e várias conferências de ministros especializados, os vários “MinMEC” e as freqüentes reuniões de “Premiers” com o Presidente na África do Sul.

O caso argentino é especialmente interessante. Aqui, os governadores provinciais parecem exercer uma enorme influência sobre a conduta dos representantes no Congresso Nacional. Os governadores estão politicamente seguros, comparado a membros de Congresso. Os governadores desempenham um papel importante em nomeações para o Congresso e freqüentemente instruem “seus” representantes congressionais sobre como votar. Conseqüentemente, o sucesso de políticas ao nível nacional tende a necessitar de um consenso entre os governadores provinciais. O Presidente tem de gastar muitos de seus recursos para ganhar o apoio estadual para iniciativas nacionais.

Este padrão é comparável ao do Brasil, onde novamente o Congresso Nacional é fortemente permeado por interesses provinciais. Os comentaristas em ambos os países sugerem que a colonização do centro pelas periferias mina a capacidade do governo nacional de fixar prioridades nacionais e agir decisivamente como um governo nacional. Há um interessante contraste aqui com o debate no Canadá. Lá, é pensamento convencional que o maior fracasso institucional possível do federalismo é a inabilidade de seu Senado em representar as questões provinciais em instituições parlamentares nacionais. Muitas propostas foram formuladas para reformar o senado canadense, de modo a fortalecer sua capacidade como um fórum para federalismo intraestadual. Os casos brasileiros e argentinos sugerem, pelo contrário, que muita influência provincial sobre o centro pode ter efeitos paralisantes.

A segunda dimensão de federalismo legislativo assume que a maioria das relações intergovernamentais acontece entre executivos, mas então se pergunta como os membros eleitos de legislativos federais e provinciais podem monitorar, examinar, supervisionar e debater sobre como seus governos estão se saindo. Este tem sido um assunto importante no Canadá desde a revolta popular contra as reuniões intergovernamentais de portas fechadas sobre a constituição, uma década atrás. Os reformadores argumentam que há muito pouco debate parlamentar sobre as posições que seus governos defenderão em discussões, ou sobre seus resultados; que não há comitês legislativos que supervisionem os assuntos intergovernamentais, nenhum relatório freqüente ao parlamento, e assim por diante.

Julgando pelos estudos apresentados aqui, tais preocupações não são tão proeminentes em outras federações. Na Austrália, Cheryl Saunders e Roger Wilkins notam que nem o Senado nem a Câmara dos Deputados nacional desempenham um papel significativo na administração de disputas intergovernamentais, mas eles não sugerem que isto seja considerado um problema. Membros da Câmara de Deputados na África do Sul não parecem interessados em assuntos de federalismo. Na Alemanha, os membros da Câmara de Deputados, o Bundestag, são envolvidos nos comitês de mediação necessários para resolver diferenças entre este e o Bundesrat.

Nos sistemas congressionais, porém, o Congresso desempenha um papel um tanto maior, como faz como um todo no processo legislativo. Como vimos, na Argentina, os membros do Congresso freqüentemente agem em nome dos governadores provinciais e, no Brasil, os estados até certo ponto colonizaram o legislativo nacional. Nos Estados Unidos, a representação igual dos estados no Senado, e as bases de poder localizadas de membros da Câmara dos Deputados poderiam sugerir um papel central para o Congresso nas relações intergovernamentais. Mas Kincaid conclui que não há nenhum capital político nas “relações intergovernamentais”. As duas Casas têm comitês sobre RIG, mas eles são de pouca importância. A dependência do Congresso do apoio dos governos estaduais e locais caiu drasticamente depois das reformas eleitorais dos anos 60. O Congresso facilitou, e não bloqueou, o crescimento do “federalismo coercitivo.”

A grande questão para reforma aqui é se uma maior e mais efetiva presença do legislativo na arena intergovernamental ajudaria à aliviar o “déficit democrático” freqüentemente associado com o federalismo executivo.

•O equilíbrio de poder entre governos

Arelação entre governos é uma sociedade entre iguais; ou se parece mais com uma hierarquia de governos superiores e inferiores? Obviamente, qualquer relacionamento requer relações intergovernamentais, mas hierarquia e igualdade tendem à conduzir a dinâmicas muito diferentes.

No Canadá, a impressão predominante é de relativa igualdade entre as duas ordens de governo. As províncias, armadas com amplos poderes, recursos burocráticos e fiscais e influência política, mostram pouca deferência à liderança federal. De fato, elas são zelosas na defesa do terreno provincial contra intromissões federais reais ou aparentes. O Primeiro-Ministro continua à presidir as – cada vez mais raras – Conferências de Primeiros Ministros. Mas outros Conselhos Ministeriais são freqüentemente co-presididos por ministros federais e provinciais. Províncias que agem por si mesmas têm uma rede bem desenvolvida de mecanismos intergovernamentais, como a Conferência Anual dos “Premiers”, conselhos ministeriais relacionados e forças-tarefa, e agrupamentos regionais de “premiers”, nos quais Ottawa não participa. Estes mecanismos “Provinciais/Territoriais” proporcionam uma oportunidade para desenvolver estratégias comuns com relação ao governo federal em assuntos contenciosos, forjar acordos com províncias com recursos e interesses variados, e compartilhar informações sobre a administração de problemas comuns. A ausência de tais processos no Brasil pode contribuir para a intensa competição e para as “guerras fiscais” apontadas por Ferreira Costa.

Entretanto, o equilíbrio de poder relativo entre governos nacionais e subnacionais varia com o passar do tempo. O termo usado com mais freqüência para descrever as relações intergovernamentais do Canadá nos anos 40 e 50 era “federalismo cooperativo”, um modelo que sugeria que o governo federal apresentava a liderança fiscal e de políticas, o qual a maioria das (mas não todas) províncias acatavam. Nos anos 60, primeiro com a ascensão de um Quebec mais nacionalista, e então com outras províncias se tornando mais capazes e autoconfiantes, esta aceitação da iniciativa federal diminuiu acentuadamente. O relacionamento se tornou simultaneamente mais igual e mais competitivo.

Em contraste com o Canadá, a lacuna de poder, status e visibilidade entre Washington e os governos estaduais nos EUA é muito grande. Kincaid nota que as RIG no país são simultaneamente “cooperativas, conflituais, competitivas, conspiratórias e coercitivas”, mas não deixa dúvida que Washington seja o governo dominante.

No que se seguiu ao colapso do comunismo, muitas unidades subnacionais russas desafiaram com veemência o domínio central. Os “tratados” que elas assinaram mostram certamente a ausência de hierarquia, e a dinâmica inicial pareceu fortemente centrífuga, na medida em que algumas regiões poderosas construíram uma posição quase independente face à desordem e à fraqueza no centro. Mas, com o Presidente Putin, a maquinaria intergovernamental encontrou-se com um controle central muito mais forte.

A maquinaria das relações intergovernamentais australianas é muito como a canadense, mas no geral os estados parecem exercer menos poder autônomo ou influência sobre o centro do que suas contrapartidas canadenses. Na Alemanha, Schnapauff vê uma extensão gradual de poderes federais sob concomitância e legislação estrutural, com os Länder permanecendo responsáveis pela administração. É difícil, porém, separar poderes relativos em um sistema que coloca tanta ênfase na cooperação.

Apesar de algumas seções de sua constituição, que sugerem um relacionamento de igualdade, a África do Sul é um sistema federalista muito mais compartimentado que os outros casos aqui. O centro tem amplos poderes de derrubar legislação provincial e intervir em administração provincial. Ele tem o controle quase total das receitas públicas. As províncias não desenvolveram um senso forte de si mesmas como personagens políticos independentes. Aparentemente, muitas reuniões intergovernamentais envolvem o centro alistando as províncias em prioridades do governo central.

Na Argentina, Fohrig nota uma recente tendência para a descentralização, na medida em que “os governadores provinciais adotaram um papel cada vez mais ativo como líderes autônomos”.“Um processo de pluralização territorial gradual de poder político está em curso”. Se a recente crise econômica e política reverterá ou acentuará esta tendência ainda não se sabe. O equilíbrio de forças no Brasil parece ter variado grandemente, dependendo do poder político relativo de governadores estaduais e do Presidente Nacional. Embora Ferreira Costa descreva o país como “um dos mais descentralizados do mundo”, e aponte que a mais recente constituição democrática aumentou ainda mais a descentralização política e fiscal, ele também conclui que o Presidente Cardoso foi capaz de articular “um precário equilíbrio político.”

•O equilíbrio entre cooperação e conflito

As relações intergovernamentais são caracterizadas por um senso de valores e propósitos compartilhados e comuns, que enfatiza a necessidade de cooperação e de consenso? Ou o relacionamento é mais competitivo, refletindo preferências acentuadamente diferentes e lutas por poder entre

o governo central e os estados e províncias, e entre as próprias unidades?

As tensões intergovernamentais sobre prioridades de políticas e finança pública são inevitáveis em qualquer sistema multinivelado. Mas há algumas grandes diferenças nos níveis relativos de cooperação ou conflito entre estes casos. O modelo alemão é fundamentado na idéia de que o centro e os Länder agem juntos. Conseqüentemente, a governança cooperativa e a lealdade à federação, o Bundestreue, estão no coração do sistema. A tomada de decisão em todos os níveis dá ênfase à necessidade de cooperação e consenso. A maioria dos mecanismos intergovernamentais requer unanimidade, e então se tornam obrigatórios.

Na África do Sul, também, o padrão integrado de governança enfatiza a necessidade de cooperação. O capítulo três da constituição, intitulado “governo cooperativo”, conclama as três esferas à “cooperarem umas com às outras em confiança mútua e boa fé.” Esta injunção é reforçada fortemente pelo sistema partidário: o Congresso Nacional Sul-Africano dominante governa em sete das nove províncias, e seu executivo nacional exerce um controle considerável sobre a convocação de líderes provinciais.

A lógica subjacente ao sistema Westminster é de política antagônica, competitiva, majoritária, “o vencedor leva tudo”. Apesar dos freqüentes e eloqüentes pedidos para maior harmonia e cooperação entre os governos constituintes, este padrão tende a ser refletido na conduta das relações intergovernamentais no Canadá e na Austrália. Isto é especialmente verdadeiro quando questões são elevadas aos níveis políticos mais altos, e assim envolvem questões de estratégia global, poder e status. Em ambos os países – e em outros, como os Estados Unidos – a cooperação é maior quanto mais baixo na administração, onde os funcionários são mais propensos a compartilhar valores profissionais comuns e públicos semelhantes. Com suas fortes divisões regionais e lingüísticas, expressas por governos provinciais poderosos, o padrão canadense me parece mais competitivo e antagônico que o australiano.

No sistema americano altamente complexo, Kincaid sugere que o relacionamento intergovernamental combina elementos de cooperação e conflito, competição e conspiração. Ele encontra muito ressentimento entre os estados contra o “federalismo coercitivo” de “delegações sem fundos” e similares. Mas as tensões intergovernamentais não dominam o campo político ao ponto que dominam no Canadá.

Na Argentina, o conflito nacional-estadual depende grandemente de se há ou não um governo dividido no centro, com um partido controlando o Congresso e outro a Presidência. Uma razão mais sistêmica para a competição intergovernamental, Fohrig sugere, é que, como resultado do sistema eleitoral e da distribuição de população, a Presidência tende a representar interesses urbanos e o Congresso áreas mais rurais e periféricas. Finalmente, em sua breve história, a Federação Russa testemunhou altos níveis de conflito, na medida em que novas instituições manipularam por poder e influência na nova ordem política.

•A Solução de Disputas

Em todos os sistemas federais, as discordâncias tendem a surgir, seja em assuntos fundamentais de jurisdição, ou em matérias mais detalhadas da administração dos acordos intergovernamentais, arranjos fiscais e semelhantes.

Em todos estes países, os tribunais são o árbitro ou juiz final do relacionamento intergovernamental. Em vários deles, como nos EUA, no Canadá, na Austrália, na Alemanha e na África do Sul, as decisões judiciais afetaram grandemente a real distribuição de poder. Ainda assim, na maioria das federações, recursos aos tribunais são relativamente incomuns. De fato, na África do Sul, o capítulo três, sobre governo cooperativo, ordena especificamente aos governos evitar “procedimentos legais uns contra os outros”, usando os tribunais apenas como último recurso. Em seu lugar, a maioria dos países confia nos processos informais de relações intergovernamentais para resolver diferenças.

Nos Estados Unidos e na África do Sul, a predominância do governo central é tão forte que a maioria das diferenças é solucionada em favor do exercício da autoridade nacional (embora, nos EUA, algumas recentes decisões judiciais – dos “cinco federalistas” – restabeleceram uma medida de autonomia estadual). Em outros casos, a ausência de procedimentos abalizados de solução de disputa significa que a resolução é principalmente uma questão política, e as discordâncias podem ser prolongadas.

Onde os governos concluem acordos formais entre eles, há um forte incentivo para incluir mecanismos de solução de disputa específicos. Este é o caso, por exemplo, com o Acordo Canadense sobre Comércio Interno. O mais recente Acordo Estrutural de União Social incluiu o compromisso de desenvolver tal mecanismo, mas os governos foram relutantes em atar as próprias mãos, e assim houve pouco progresso.

A Alemanha, com sua ênfase na tomada de decisão consensual, e sua singular integração do federalismo parlamentar e executivo no Bundesrat constitui talvez o sistema mais completamente desenvolvido para solução de disputas. Ele foi o modelo para o CNP sul-africano; e inspirou muitas propostas para uma Câmara das Províncias ou Câmara da Federação para substituir o Senado no Canadá.

• Instituições Intergovernamentais como órgãos de tomada de decisão

Até que ponto os órgãos intergovernamentais agem como tomadores de decisão abalizados em sistemas federais? As alternativas aqui variam ao longo de um espectro. Em uma ponta, as deliberações intergovernamentais são essencialmente sobre trocar informações e idéias, elas provêem um foro para discussão. No meio estão processos que enfatizam o regateio, a negociação e a persuasão, mas com os governos permanecendo responsáveis perante seus próprios legislativos e eleitorados pelas ações que tomem. No outro extremo estão as instituições intergovernamentais que podem tomar decisões formais, obrigatórias à todos os sócios.

Este assunto surge especialmente no contexto das federações parlamentares do Canadá e da Austrália. Nestes países, há uma forte resistência à atribuir poderes obrigatórios à qualquer órgão intergovernamental não-eleito. A resultante prestação de contas de governos um ao outro minaria potencialmente a prestação de contas de cada um a seu legislativo. No entanto, como Cameron e Saunders e Wilkins demonstram, nos dois países os acordos e convênios intergovernamentais em uma ampla variedade de áreas de políticas compartilhadas foram negociados. Porém, tipicamente, eles têm o cuidado de definir claramente que eles não infringem os poderes legislativos de qualquer ordem de governo e não são aplicáveis judicialmente.

Em federações integradas, como a Alemanha, por outro lado, onde a concomitância é comum, onde os Länder administram leis federais, e onde a homogeneidade e consistência são muito valiosas, os acordos intergovernamentais obrigatórios são a norma.

Na Rússia, os acordos obrigatórios – pelo menos até 1999 – tomaram a forma de tratados bilaterais entre o centro e um grande número de unidades constituintes, embora, de acordo com Alexei Avtonomov, seus “status legais-constitucionais” não sejam claros.

Os órgãos administrativos improvisados nas federações presidenciais/ congressionais também não parecem agir como órgãos formais de tomada de decisão. Os arranjos intergovernamentais desenvolvidos no processo legislativo nacional serão expressos em legislação ou emendas constitucionais.

•O lugar do governo local

Os governos municipais locais são considerados como uma terceira ordem de governo a ser incluída na larga estrutura das relações intergovernamentais, ou o foco está principalmente no relacionamento estadual/provincial com o centro? Os relacionamentos provinciais-locais

geralmente são colocados em uma categoria separada? As relações entre

governos centrais e governos locais têm um papel importante?

A maioria dos documentos neste compêndio focaliza a relação entre governos nacionais e estaduais/provinciais. Algumas federações (neste grupo, a Alemanha, a África do Sul e o Brasil) dão ao governo local um espaço específico dentro da ordem constitucional. Em outros, como o Canadá, a Austrália e os Estados Unidos, os governos locais são criaturas constitucionais das autoridades estaduais ou provinciais. Nos EUA, porém, vínculos relativamente fortes entre cidades e Washington, às vezes contornando os estados, fizeram dos governos locais personagens significativos no sistema federal. Na Austrália, representantes de governos locais foram incluídos no Conselho de Governos Australianos, criado em 1993. No Canadá, por outro lado, as províncias têm persistentemente guardado suas jurisdições sobre governo municipal, e desencorajado fortemente o desenvolvimento de vínculos federais-locais diretos.

Os governos locais podem estar prestes a ter um papel maior nas relações intergovernamentais sul-africanas, na medida em que o recente empowerment e reestruturação dos governos locais aumentaram seus status. Alguns sul-africanos acreditam que, com um centro dominante e governos locais mais fortes, são as províncias que poderão perder significância no sistema.

Dada a importância das áreas urbanas para o crescimento econômico e o dinamismo cultural, é talvez uma pena que o estudo das relações intergovernamentais e o federalismo e o estudo de governança local tenham se desenvolvido como campos de estudo em grande medida separados. A governança multinivelada é crescentemente uma questão de interação de quatro níveis: local, estadual/provincial, nacional e supranacional.

Outra lacuna nos documentos apresentados aqui é o lugar dos povos indígenas nos sistemas federais. No Canadá, o movimento em direção ao “governo autônomo aborígine” tem sido fortemente moldado pela lógica e valores do federalismo – mesmo também estando em tensão com a prática do federalismo. O mesmo é verdade nos Estados Unidos. A Austrália, a Rússia e o Brasil, entre os países representados aqui, também têm importantes minorias aborígines, e as instituições e práticas que associamos com o federalismo também podem se provar úteis nesses países.