Conferencia sobre las Relaciones Intergubernamentales
México, D.F., Noviembre del 2000
El País Vasco: ¿autonomía, federalismo o independencia?
1. El Estado de las Autonomías y el País Vasco.
La actual Constitución española de 1978 establece un sistema de
distribución territorial del poder entre 17 Comunidades Autónomas
conocido como el Estado de las Autonomías.
El Estado de las Autonomías constituye un modelo híbrido, intermedio
entre el estado regional y el federal. Su naturaleza ambigua y compleja
constituye una fuente constante de conflictos entre el Estado y las
Comunidades Autónomas. Esta conflictividad resulta particularmente
intensa en el caso del País Vasco.
El sistema autonómico establecido por la Constitución ha tenido efectos
muy positivos para el País Vasco. Los avances obtenidos durante estos
años en la recuperación de la identidad vasca son muy importantes.
Sin embargo, el Estado de las Autonomías no ha sido capaz, por ahora, de
resolver de forma definitiva el llamado “problema vasco”. Prueba de ello
lo constituye la desconfianza, y en no pocos casos el rechazo, por parte
de un importante sector de la sociedad vasca, del modelo institucional
vigente.
Los conflictos actualmente vigentes en la relación entre el País Vasco y
el Estado español se derivan fundamentalmente, aunque no exclusivamente,
de tres aspectos: 1. El sistema de distribución de poderes; 2. La
territorialidad; 3. El derecho de autodeterminación.
2. El sistema de distribución de poderes.
Ya he señalado que la Constitución española establece un sistema de
distribución de poderes muy complejo y ambiguo. Más que una enumeración
de poderes, la Constitución establece una distribución de funciones.As a
result it has become necessary, by patient interpretation and conceptual
systematization of constitutional doctrine, to establish a complex
typology of functions that can be roughly summarized in five large
groups of different powers: “Absolute exclusives”, “limited exclusives”,
“shared”, “overlapping” and “indistinct”.
En muchos asuntos, la Constitución establece una modulación de la lista
de poderes de las Comunidades Autónomas con fórmulas tales como “in the
frame of...” or “according to...”. Ello provoca el establecimiento por
parte del estado de regulaciones, directivas y controles que suponen, en
definitiva, una disminución real de los poderes de las Comunidades
Autónomas.
Por otro lado, las posibilidades de participación de las Comunidades
Autónomas en la actividad global del estado son muy limitadas. El
Senado, teórica cámara representativa de los territorios, constituye de
hecho una cámara dominada por los partidos nacionales españoles.
3. El problema de la territorialidad.
El País Vasco se halla geográficamente situado en territorio español y
francés. Tradicionalmente, la aspiración estratégica del nacionalismo
vasco ha ido dirigida a la creación de un Estado vasco independiente que
englobe a la totalidad del territorio. Ello origina importantes
problemas a los que aludiré más adelante.
También existen problemas en torno a los límites territoriales del País
Vasco dentro del estado español. El Estatuto de Autonomía incluye,
dentro del País Vasco, las provincias de Alava, Guipuzcoa y Vizcaya, así
como Navarra, en el caso de que ésta última decida incorporarse a la
Comunidad Autónoma Vasca.
Los partidos políticos nacionalistas vascos tienen una presencia muy
débil en Navarra. Por ello, las fuerzas políticas de Navarra decidieron
en su momento no integrarse en la Comunidad Autónoma Vasca y constituir
una Comunidad Autónoma propia.
Ello provoca un problema de dificil solución. La decisión adoptada en su
día por los partidos políticos navarros constituyó el resultado de un
acuerdo perfectamente democrático. La Constitución no contiene
impedimento alguno para una futura integración de Navarra en el seno del
País Vasco. Pero éste es un asunto que depende de la voluntad política
de los navarros.
4. El derecho de autodeterminación y la Unión Europea.
Desde la perspectiva de las reivindicaciones nacionalistas, el problema
político principal, que en buena parte engloba todo el resto de
problemas políticos, es el relativo a la exigencia del reconocimiento
del derecho de autodeterminación para el pueblo vasco. Aún cuando este
derecho constituye una reivindicación de orden teórico susceptible de
ser concretada en una serie de opciones políticas muy variadas
-autonomía, federalismo, confederación, estado independiente, etc...-
tradicionalmente el nacionalismo vasco ha identificado la
autodeterminación con la exigencia de un Estado nacional independiente.
La Constitución española no permite la segregación territorial. Se trata
ciertamente de un problema fundamental y al mismo tiempo muy delicado al
que el Estado de las Autonomías no ha sabido darle una solución
adecuada. Sin embargo, creo que este problema podría perder una gran
parte de su virulencia, a la espera de las posibles soluciones que pueda
aportar el diseño definitivo de la construcción europea.
La actual transnacionalización de todos los órdenes de la vida está
acabando de modo acelerado con esa vieja concepción clásica de la
frontera, entendida como línea de separación, sustituyéndola por un
nuevo concepto entendido como zona privilegiada de encuentro para el
desarrollo de la cooperación internacional, pulverizando así el
concepto clásico de soberanía.
El protagonismo de las relaciones internacionales no es ya exclusivo de
los Estados, sino que corresponde a otros muchas instituciones u
organizaciones. Entre estas organizaciones destacan las instituciones
regionales, las cuales están adquiriendo un gran protagonismo en esa
nueva Europa que está emergiendo.
A la vista de todos estos cambios, resulta necesario comenzar a
plantearse cuál debe ser la forma y el contenido a otorgar al derecho de
autodeterminación en la perspectiva del siglo XXI. ¿Es posible sustituir
la idea de un Estado soberano independiente por alguna otra fórmula que
permita al País Vasco mantener un protagonismo propio en el seno de la
Unión Europea?.
La sustitución de la reivindicación de un Estado independiente por una
presencia adecuada en las instituciones europeas parece positiva y
necesaria por dos motivos: 1. Supone ir de acuerdo con la evolución
actual del mundo. 2. Esa nueva fórmula no supondría un factor de
disgregación, sino de agregación de la sociedad vasca. Una política
dirigida a hacer efectiva la presencia institucionalizada del País Vasco
en la Unión Europea podría ser perfectamente asumida por todas las
fuerzas políticas nacionalistas y no nacionalistas.
Por ello es posible que la solución definitiva del “problema vasco”
aparezca íntimamente ligada a la forma en que se lleve a cabo el
desarrollo institucional de la Unión Europea. Una regulación adecuada de
la participación vasca en el proceso de construcción europea podría
desactivar de forma importante algunos de los conflictos más graves
actualmente existentes.
Otros Estados europeos como Alemania, Austria, Bélgica, etc..., han sido
capaces de resolver problemas parecidos mediante fórmulas adecuadas a
las circunstancias de cada caso. En la RFA, donde existe un federalismo
perfectamente simétrico entre varios Lander homogéneos, las resoluciones
se canalizan a través de las relaciones multilaterales entre el estado y
los länder. En Bélgica, donde practicamente existen dos “naciones” en
una sóla, las relaciones son bilaterales.
En el caso español debería establecerse, quizás, un sistema federal
asimétrico que permita compaginar el multilateralismo con ciertas
relaciones bilaterales. Hay que tener en cuenta que el origen del Estado
autonómico español se encuentra en la existencia de dos causas
confluyentes, pero muy diferentes entre sí: los nacionalismos y el
regionalismo.
El regionalismo representa un criterio de organización de los intereses
sobre bases territoriales. El nacionalismo es algo más que eso. La razón
fundamental de su existencia se basa en la presencia de una identidad
propia, es decir de una colectividad que sustenta elementos culturales
comunes y un intenso sentimiento de pertenencia a esa colectividad.
El regionalismo y el nacionalismo obedecen a lógicas o principios
diferentes. El regionalismo obedece a la lógica o principio de la
eficacia organizativa. Los nacionalismos tienen por objeto exigir o
garantizar, en su caso, la lógica o el principio de la diferencia.
Para hacer posible la garantía de la eficacia, es indispensable el
establecimiento de relaciones multilaterales o simétricas. Para hacer
posible la garantía de la diferencia, resulta indispensable el
establecimiento de relaciones bilaterales o asimétricas.
Tradicionalmente, nacionalismo y estado independiente siempre han ido
unidos en la Historia moderna. Sin embargo, en la perspectiva del siglo
XXI, y en el ámbito geográfico de la Europa unida, nos encontramos con
que los Estados nacionales se encuentran en una fase de profunda
transformación que les está llevando a una pérdida progresiva de
protagonismo y poder en favor de nuevas estructuras de poder
supraestatal.
El País Vasco se halla ante dos posibles alternativas. Una de ellas, la
clásica, es la exigencia de un Estado independiente. La segunda es la
exigencia de que en el proceso de construcción europea participen no
sólo los Estados sino también esas colectividades territoriales
infraestatales como el País Vasco.
Los objetivos últimos perseguidos por el nacionalismo vasco pueden
resumirse en uno sólo: la unificación e independencia del País Vasco.
Tal objetivo choca de modo frontal con un obstáculo formal y varios
obstáculos reales. El límite formal lo constituye la Constitución de
1978 que se fundamenta en la unidad de España. Entre los obstáculos
reales destacan la negativa de los navarros a formar parte de la
Comunidad Autónoma Vasca y la división del territorio vasco entre dos
estados.
El País Vasco se halla dividido en este momento en varios entes
políticos (Comunidad Autónoma Vasca, Navarra, País vasco-francés). En el
momento actual resulta imposible establecer una política dirigida a
exigir la integración de Navarra, o a la unificación de los territorios
español y francés. Parece mucho más apropiado crear, partiendo del mutuo
respeto y autonomía, instrumentos de colaboración dirigidos a la
resolución de problemas mutuos (económicos, culturales, tecnologicos,
etc...).
Ha habido una confianza excesiva en lo político-institucional, y se han
abandonado los aspectos sociales, económicos, o simplemente humanos. La
creación de un país no viene sólo de la obtención de un poder político.
Resulta asi mismo imprescindible un sustrato social, cultural,
económico.