Conférence internationale sur le fédéralisme Mont-Tremblant, octobre 1999 Article de référence
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CONCILIER L'ÉQUITÉ ET LA DÉCENTRALISATION EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ DU REVENU Peter Whiteford Services familiaux et communautaires Australie 1. Introduction Dans le présent document, nous tenterons de mettre en rapport un éventail d'enjeux à envisager lorsqu'on évalue les avantages et les inconvénients des stratégies de décentralisation, en particulier dans le contexte des politiques relatives au soutien du revenu. Nous examinerons un ensemble de questions interreliées :
Le principal objectif du présent document consiste à jeter les bases d'une discussion sur ces questions : par conséquent, nous ne chercherons pas à tirer des conclusions définitives. De fait, la conclusion du document présente un ensemble étendu de questions supplémentaires. Nous nous attendons à ce que ces questions servent de fondement à une éventuelle recherche sur les liens entre la décentralisation et l'équité en matière de soutien du revenu. Une telle recherche devrait faire appel à une gamme étendue d'intervenants et mettre en commun les expériences pratiques des pays qui participent au Forum des fédérations. La structure du document est la suivante : tout d'abord nous nous pencherons sur le sens général du terme « décentralisation »; ensuite, nous tenterons, aux fins de la présente étude, de définir le « soutien du revenu » et d'examiner ses diverses formes, et nous examinerons certains des objectifs des diverses stratégies de soutien du revenu en matière d'équité; après cela, nous examinerons un éventail de données sur les écarts entre les régions et territoires au sein d'un certain nombre de fédérations, ainsi que dans d'autres pays à l'égard desquels nous avons obtenu des données; nous tenterons de déterminer s’il y a des conflits possibles entre l'équité et la décentralisation; ensuite, nous comparerons les pratiques administratives qui s'inscrivent dans les systèmes de soutien du revenu d'un certain nombre de pays, et, enfin, nous conclurons le document en examinant d'éventuels enjeux de recherche. Avant de passer au sujet du document, une importante mise au point s'impose. Le document expose le point de vue d'un chercheur œuvrant dans le domaine des politiques de soutien du revenu qui a l'habitudedecomparerlesprogrammesdesoutiendurevenudespaysaisésdel'OCDEetquipossèdeune certaine expérience de l'analyse des politiques de soutien du revenu dans la région Asie-Pacifique, plus diversifiée. Nous n'étudions pas les relations entre les fédérations et la fiscalité, et nous ne participons pas directement à l'analyse de questions touchant la décentralisation de l'administration des politiques et des programmes dans les fédérations. Qui plus est, nous provenons d'une fédération où le soutien du revenu est très centralisé. La liste de fédérations établie par le Forum des fédérations comprend certaines des sociétés les plus riches du monde, comme les États-Unis, la Suisse et le Canada, et certaines des plus pauvres, comme l'Éthiopie. Par conséquent, le contexte économique et social du soutien du revenu varie grandement d'une fédération à l'autre (2). De plus, la pertinence des enjeux que nous examinerons s'étend à d'autres fédérations existantes, notamment lorsqu'on envisage les politiques de soutien du revenu partout dans l'Union européenne et dans les pays voués à une certaine forme de transfert de pouvoirs, comme le Royaume-Uni. En raison de cette diversité, il est impossible de produire un document qui tienne compte de la gamme complète d'enjeux et d'expériences. Parallèlement, nous avons tenté, quoique maladroitement, d'examiner aussi de l'information sur des pays autres que les riches nations de l'OCDE. La mesure dans laquelle nous avons réussi à enchâsser cette information dans notre étude est très limitée. Voici une citation d'Elster (1992, p. vii) qui décrit bien notre situation : « J'étire mes compétences en touchant à un grand nombre de domaines. Mon étude des questions n'est pas que sélective : mes connaissances se fondent sur des sources qui sont peut-être, dans certains cas, désuètes, non représentatives ou choisies selon des critères idiosyncratiques. » 2. Définir la décentralisation Comme le signale un récent rapport de l'OCDE (1997), de nombreux pays accordent beaucoup d'importance aux questions touchant la gestion intergouvernementale. À titre d'exemple, mentionnons la Belgique, qui a su faire la transition d'état unitaire à fédération. Au Canada, le référendum de 1995 sur le Québec a poussé la question du transfert des pouvoirs à l'avant-plan. En Finlande, on a établi des conseils régionaux en 1994. Une commission du transfert a été établie en Irlande en 1995. Le plan de développement national 1994-2000 du Mexique accorde beaucoup d'importance à la décentralisation. De récents événements au Royaume-Uni laissent croire à l'établissement éventuel d'une fédération. Qu'entend-on par décentralisation? Le rapport de l'OCDE (1997), intitulé Managing Across Levels of Government, nous offre un ensemble de définitions utiles. L'OCDE souligne que toute action de centralisation-décentralisation peut prendre diverses formes. Puisqu'on peut appliquer une définition différente pour chaque pays, nous devons tout d'abord établir une définition normative dont on pourra ensuite débattre. Les définitions de l'OCDE sont les suivantes :
3. Pourquoi décentraliser? L'intérêt pour la décentralisation tient à un certain nombre de préoccupations et de points de vue différents. Premièrement, nombre de gouvernements doivent composer avec les contraintes liées aux déficits budgétaires. La décentralisation peut offrir l'occasion de réduire le double emploi et les chevauchements inutiles afin de mieux utiliser les deniers publics. Ces préoccupations sont aussi liées au désir d'améliorer la prestation de services dans tous les ordres de gouvernement et de mieux coordonner les services offerts par les secteurs public et privé. On pourrait avancer que la décentralisationpeutaccroîtrelasouplesseauchapitredespolitiquesetaméliorerl'orientationsurlesclients et les services. Qui plus est, l'intérêt qu'on porte aux expériences stratégiques dans le domaine du soutien du revenu laisse croire que la décentralisation procure peut-être certains avantages, car ces expériences fournissent un cadre d'évaluation pour d'éventuelles réformes des politiques. Deuxièmement, de nombreux gouvernements et exégètes cherchent aussi à améliorer la qualité de la participation au processus démographique. En offrant des services mieux adaptés aux besoins locaux, on pourrait faire participer davantage le citoyen à la prise de décisions. Hentschel, Lanjouw, Lanjouw et Poggi (1998) soulignent aussi que certains des arguments actuels en faveur de la décentralisation des efforts de lutte contre la pauvreté renvoient à la notion sous-jacente selon laquelle les collectivités locales sont mieux placées pour déterminer quelles interventions sont les plus avantageuses pour les pauvres de leur région. Ce point de vue repose sur l'hypothèse selon laquelle, à l'échelon local, il serait plus difficile pour un ménage qui n'est pas dans le besoin de mettre la main sur des ressources publiques (Hentschel et coll., 1998, p. 29). Troisièmement, un intérêt renouvelé pour les dimensions spatiales et géographiques des problèmes sociaux — ce que Kleinman (1998) qualifie de « nouvelles considérations politiques liées à l'emplacement et à la pauvreté » — a stimulé l'intérêt pour la décentralisation. De nombreux pays affichent une hausse marquée de l'intérêt pour les initiatives régionales, comme le Royaume-Uni, où le gouvernement, préoccupé par l'exclusion sociale, reconnaît que la misère est concentrée géographiquement. De plus, du point de vue des pays en développement, l'emplacement peut servir d'indicateur d'un besoin plus marqué et permettre de cibler l'affectation de ressources limitées dont on dispose (3). Dans le même ordre d'idées, on craint que les programmes sociaux existants n'aient pas réussi à éliminer l'exclusion sociale, voire, selon certains, qu’ils l’aient exacerbé en favorisant la création d'une culture de « dépendance envers l'aide sociale ». De ce point de vue, on conclut qu'il faut lancer des initiatives visant à promouvoir la participation active des personnes et des familles à faible revenu aux activités sociales et économiques valorisées. Toute promotion de l'autonomie a presque toujours lieu à l'échelon régional et territorial, puisque la participation sociale s'assortit normalement d'une dimension spatiale. On peut aussi faire valoir qu'il existe des parallèles entre ces préoccupations des sociétés aisées et les enjeux relatifs aux sociétés en développement. Par exemple, Jalan et Ravaillon (1997) se sont penchés sur la question des « écarts économiques spatiaux », c'est-à-dire les situations où des ménages identiques affichent un écart au chapitre de la croissance du niveau de vie parce qu'ils vivent dans des régions différentes, où le « capital géographique » est différent. Selon Jalan et Ravaillon (1997), si l’on peut montrer que ces écarts économiques spatiaux existent, on pourrait justifier, pour des raisons d'efficience et d'équité, des investissements dans les régions touchées afin de développer l'infrastructure locale ou d'encourager l'exportation de la main-d’œuvre dans des régions plus productives. On peut aussi considérer l'intérêt pour la décentralisation comme la résistance à une centralisation accrue. Cette question semble pertinente lorsqu'on envisage la notion de subsidiarité, notamment dans le cadre des débats sur l'intégration européenne. Selon Streeck (1995), la notion de subsidiarité, qui tire ses origines de la doctrine sociale catholique, suppose que les ordres de gouvernement supérieurs doivent conférer aux ordres inférieurs l’autorité de gérer leurs activités d'une manière autonome et responsable. Lorsque les résultats de cette délégation d’autorité s’avéraient inférieurs aux résultats escomptés, les ordres de gouvernement supérieurs n'avaient qu'à modifier les pouvoirs de l'unité inférieure ou à assumer la responsabilité des résultats. Streeck (1995) avance que la Commission européenne, lorsqu'elle a recouru à ce terme dans les années 80, a remanié la notion afin qu'elle désigne la présomption générale de la préséance des ordres de gouvernement inférieurs sur les ordres supérieurs et fait valoir qu'il s'agit, en fin de compte, d'une attitude de laisser-faire en ce qui concerne les décisions des ordres de gouvernement inférieurs. Par conséquent, on a modifié la notion afin qu'elle exige non pas un état central fort responsable de mandater et de déléguer l’aurtorité, mais bien un état faible qui ne réagit qu'à la demande de ses membres souverains. Il avance aussi que, dans l'Union européenne, on invoque habituellement la subsidiaritéenvued'obtenirlapréséancepourdeuxtypestrèsdifférentsd'autonomiegouvernementaled'ordre inférieur, soit territoriale et fonctionnelle. 4. La portée du soutien du revenu Toutes les sociétés sont dotées de systèmes de protection sociale complexes. Avec le temps, la protection sociale a évolué, passant du soutien familial et communautaire, par l'entremise d'organismes de bienfaisance et de sociétés mutuelles, aux programmes officiels de sécurité sociale dispensés ou financés par les gouvernements. Diverses formes de protection sociale continuent de coexister, même dans les pays considérés comme des « états providence » (4). Ce qui change d'un pays à l'autre, c'est la combinaison et la forme des mécanismes de protection sociale. Ces mécanismes peuvent soutenir les familles et les collectivités directement, par le versement d'aide financière (sécurité sociale), ou indirectement, par la délégation ou la réglementation de la protection sociale privée (p. ex., régimes de retraite privés ou professionnels, ou congés de maladie offerts par l'employeur) ou en finançant des dépenses privées (p. ex., par l'entremise du régime fiscal). Le présent document s'attache aux systèmes gouvernementaux de sécurité sociale, en particulier ceux qui sont fondés sur le versement de fonds aux particuliers (5).
TABLEAU 1 : PROGRAMMES DE SÉCURITÉ SOCIALE PAR TYPE, SÉLECTION DE FÉDÉRATIONS, 1997
Notes : O : soins médicaux ou hospitalisation en plus de prestations en argent. ND : données non disponibles dans la souurce. — : Aucune mention du programme dans la source. Source : Social Security Administration, Social Security Programs Throughout the World — 1997.
TABLEAU 2 : OBJECTIFS DU SOUTIEN DU REVENU
D'autres types d'objectifs ou d'effets de la redistribution peuvent être envisagés. Par exemple, au cours des dernières années, on a prêté beaucoup d'attention aux questions touchant l'égalité des sexes en matière de sécurité sociale. Différents systèmes de sécurité sociale redistribuent les ressources aux hommes et aux femmes selon un barème distinct. Ces variations reflétent les règles spécifiques de chacun en ce qui concerne le calcul des cotisations, l'admissibilité et les prestations dans divers programmes, ainsi que les différences touchant la situation sociale et économique des femmes, comme le taux de participation au marché du travail, les écarts au chapitre des heures de travail et les différences salariales. En pratique, les systèmes de sécurité sociale peuvent aussi assurer la redistribution des ressources à diverses générations. Par exemple, lorsque de nombreux pays ont créé des systèmes d'assurance sociale, des prestations ont été versées à des retraités dont les dossiers cumulatifs des cotisations n'étaient pas complets. Par conséquent, les « premiers membres » des régimes de sécurité sociale ont reçu plus de prestations qu'ils n'ont versé de cotisations. Cela est possible parce que la plupart des systèmes reposent largement sur un mode de financement par répartition, où les prestations courantes sont payées par les cotisations courantes. Cette forme de redistribution peut découler de décisions stratégiques explicites ou implicites. La redistribution de ressources dans les régions par l'entremise de la sécurité sociale, au sein d'une fédération ou d'un état unitaire, semble largement refléter non pas les caractéristiques explicites, mais bienlesdécisionsstratégiquesimplicitesMêmes'ilestcourantpourungouvernementquifaçonnedemanière explicite ses systèmes de transfert intergouvernementaux pour que les régions plus aisées subventionnent les régions plus pauvres, il est très rare que la redistribution géographique des richesses soit fixée à titre d'objectif de base des systèmes de transfert aux particuliers. Même si l'étendue de la redistribution géographique des ressources tiend forcément aux choix explicites effectués au moment de la conception des systèmes, en général, ces choix ne sont pas consciemment effectués en fonction des facteurs liés à la redistribution des ressources des régions riches aux régions pauvres. On peut aussi faire valoir, dans certaines conditions, qu'un système de sécurité sociale ne visant aucunement la redistribution des ressources peut sembler redistribuer le revenu entre les régions. Par exemple, supposons qu'un pays soit doté d'un régime de pensions à cotisation obligatoire dans le cadre duquel les prestations reçues par un particulier sont uniquement liées à ses propres cotisations et au rendement de ses fonds personnels. Un tel régime ne supposerait aucune redistribution interpersonnelle des ressources. Cependant, si les cotisants d'un tel régime choisissent de s'établir dans une autre province au moment de la retraite, on aura l'impression que les cotisants d'une région paient les prestations des cotisants d'une autre région. Il est donc impossible de mesurer l'étendue de la redistribution des ressources entre les régions sans devoir composer avec certains écueils méthodologiques. 5. Différences régionales au chapitre du niveau de revenu, de l'inégalité et de la pauvreté
TABLEAU 3 : COMPARAISONS DES ÉCARTS DE REVENU DANS DIVERS TERRITOIRES ET RÉGIONS DE CERTAINS PAYS
TABLEAU 4 : DÉPENSES DE TRANSFERT PAR HABITANT, PAR RÉGION DANS LES FÉDÉRATIONS
Sources : Australie : Bray et Mudd, 1998; Canada : Banting, 1995; Afrique du Sud : Financial and Fiscal Commission, 1996; URSS, Falkingham, 1999; États-Unis : Statistical Abstract of the United States. On peut aussi constater que la marge de variation des prestations de l'assurance sociale canadienne est beaucoup plus large que pour les prestations de soutien du revenu. C'est étonnant, compte tenu du fait que le soutien du revenu est fondé sur le revenu, de sorte qu'on pourrait s'attendre à ce qu'il soit plus propiceàlaredistributiondesrichessesquel'assurancesocialeCelareflètepeut-êtrelecaractèrenational qu'avait l'assurance-chômage, car les paiements fondés sur le revenu pouvaient varier d'une province à l'autre. On remarquera aussi que les prestations d'assurance-chômage d'état aux États-Unis en 1996 étaient plus disparates que les pensions de retraite de la sécurité sociale, mais que le programme AFDC d'alors offrait un éventail extrêmement large de prestations moyennes, qui étaient plus de six fois plus élevées en Alaska qu'au Mississippi. Cela montre qu'on doit distinguer clairement le contexte américain des contextes canadien ou australien. Au Canada et en Australie, les prestations moyennes sont le plus élevées dans les régions pauvres (Tasmanie, Île-du-Prince-Édouard et Terre-Neuve) et le plus basses dans les régions plus aisées, comme la TCA et l'Alberta. Par contre, les prestations moyennes aux États-Unis sont le plus basses dans les états pauvres (Louisiane et Mississippi). Sources : Australie : Estimations par John Landt, ministère des services familiaux et communautaires; Canada:Conseilnationaldubien-être1998p21etCaledonInstituteofSocialPolicy1999;Inde:Ravallion, 1994, p. 89; États-Unis : Dalaker et Naifeh, 1998, p. ix; URSS : Falkingham, 1999, p. 16. Dans le cas de l'Australie, l'estimation du taux de pauvreté était de 27 p. 100 plus élevée en Tasmanie qu'en Australie de l'Ouest, mais lorsqu'on tient compte des différences au chapitre des coûts des logements, l'écart passe à 41 p. 100, et l'état ayant la population la plus pauvre était Victoria. Il semble y avoir un écart plus important des taux de pauvreté au Canada qu'en Australie, mais, compte tenu des différences de résultats entre 1996 et 1997, il faudrait peut-être effectuer ces comparaisons avec prudence. On peut constater qu'une petite réduction de la pauvreté au Québec et une petite augmentation à l'Île-du-Prince-Édouard réduisent assez considérablement la marge de variation. Les écarts des taux de pauvreté sont plus élevés en Inde et aux États-Unis, et sont extrêmement importants en URSS. Cela reflète probablement l'application d'un seuil de pauvreté national dans toutes les régions, malgré d'importantes différences au chapitre du revenu par habitant. 6. Équité et décentralisation : a-t-on besoin de les concilier? Le présent document examine les questions liées à la conciliation de l'équité et de la décentralisation dans le cadre de politiques relatives au soutien du revenu. Cette description du sujet suppose qu'il y ait une certaine tension, voire un conflit entre l'équité et la décentralisation. Dans un récent article paru dans Prospect, Richard Thomas (1998) suppose l'existence d'une telle tension en avançant que le transfert de responsabilité au Royaume-Uni accroîtra la tension entre l'égalité et la démocratie. Il fait valoir que « le transfert de pouvoirs » rendra plus transparents les niveaux élevés de redistribution des ressources entre les régions et les nations du Royaume-Uni. […] lorsque le transfert jettera la lumière sur la redistribution invisible qui se produit, il y a fort à parier qu'il y aura des mécontents. » Thomas cite les recherches de l'Institute of Fiscal Studies (IFS), selon lequel la fin de la redistribution entre les régions du Royaume-Uni occasionnera des changements des taux d'imposition du revenu. On pourrait assister à une baisse du taux régulier d'imposition du revenu à Londres et dans le Sud-Est, et à une hausse de l'imposition au pays de Galles et en Écosse. Dans un contexte où il n'y a aucune redistribution interrégionale, les taux d'imposition régulier et supérieurs devraient être deux fois plus élevés en Écosse et dans le pays de Galles qu'à Londres et dans le Sud-Est. L'estimation se fonde sur les écarts régionaux au chapitre du PIB par habitant et, par conséquent, des niveaux d'imposition, ainsi que sur les différences au chapitre de la réception de prestations de la sécurité sociale. Thomas cite l'IFS qui, après avoir calculé l'envergure de la redistribution actuelle, a tiré la conclusion suivante : « lorsque l'envergure des transferts sera exprimée de façon plus explicite, on peut s'attendre à ce qu'ils ne jouissent pas du même appui public qu'à l'heure actuelle. Cela supposerait que la décentralisation pourrait aggraver la situation de régions qui reçoivent actuellement des transferts financiers » (1998, pp. 14-15). Le Canada affiche aussi une importante redistribution des ressources entre les régions. Courchesne (1993) cite les statistiques de l'assurance-chômage canadienne pour 1988, selon lesquelles les Terre-Neuviens touchaient 4,16 $ de prestations pour chaque dollar cotisé, alors que les Ontariens contribuaient presque le double de ce qu'ils recevaient sous forme de prestations. De même, il estime qu'en 1998, le Québec a touché presque 900 000 000 $ de transferts nets grâce à l'assurance-chômage. TABLEAU7:RAPPORTSIMPÔT-PRESTATIONSPARÉTATETPARRÉGIONAUSTRALIE, 1996
Ces exemples semblent donc indiquer qu’une importante redistribution des richesses entre les régions peut avoir lieu, du moins dans le cas du Royaume-Uni, de l’Australie, du Canada et peut-être dans un grand nombre d’autres sociétés. Est-ce que le fait de réduire cette redistribution minerait l’équité? Il est difficile de répondre à une telle question, car il faut disposer d’un point de repère pour évaluer l’équité. Il faut manifestement tenir compte du fait que le coût de la vie peut varier d’une région à l’autre, tout comme le revenu moyen. Si l’on envisage la question du niveau de vie en termes « absolus », on peut donc justifier les écarts régionaux au chapitre du niveau des prestations en faisant valoir qu’elles reflètent les différences de besoins, et, par conséquent, estimer qu’ils sont équitables. Même lorsqu’on envisage les aspects relatifs, les différences touchant les prestations pourraient être justifiées si le montant des prestations correspondait à un pourcentage constant du revenu de la collectivité, si les revenus des collectivités variaient aussi d’un territoire à un autre. De même, on pourrait avancer que l’application d’un taux de prestations uniforme à l’échelle d’un pays où le niveau salarial varie considérablement pourrait créer des incitatifs imprévus. De toute évidence, il faudrait, pour approfondir l’étude, déterminer l’importance des écarts au chapitre du coût de la vie dans les régions de divers pays. 7. Décentralisation et pratiques administratives — leçons tirées par les pays de l’OCDE Pardéfinitionleterme«décentralisation»supposeunprocessusdechangementParconséquentdesexemples concrets de décentralisation feraient référence à des réformes où la responsabilité des ordres de gouvernement centraux à l’égard du soutien du revenu ou d’aspects touchant la politique de soutien du revenu serait attribuée à des ordres de gouvernement inférieurs (gouvernement d’état/provincial ou autorités locales/municipales). Il semble y avoir deux exemples excellents de délégation des responsabilités s’inscrivant dans la politique de soutien du revenu au cours de la dernière décennie. Premièrement, mentionnons les changements apportés au Régime d’assistance publique du Canada (RAPC), à partir du milieu des années 80, et son remplacement, dès 1995, par le Transfert canadien en matière de santé et de services sociaux (TCMSSS), et d’autres changements apportés à l’assurance-chômage (a.-c.) et aux services de développement de l’emploi, à partir de 1996. Pensons aussi à l’ensemble de modifications apportées aux programmes d’aide sociale aux États-Unis, qui se sont soldées par le remplacement du programme Aid to Families with Dependent Children (AFDC) par le programme Temporary Aid to Needy Families (TANF) dès 1996. Il existe déjà une vaste documentation sur la nature de ces changements au Canada et aux États-Unis, et nombre de débats ont lieu concernant l’équité des résultats de ces changements (9). Il est d’autant plus difficile de tirer des leçons de ces changements qu’ils touchent à des facteurs qui dépassent les simples questions de délégation ou de décentralisation. Par exemple, on doit aussi évaluer l’incidence des changements apportés aux États-Unis, notamment l’établissement de limites sur la durée de l’admissibilité aux prestations et les modifications touchant l’admissibilité aux prestations, sur l’équité. Puisqu’on ne peut, pour l’instant, déterminer l’incidence des limites touchant la durée, et que les États-Unis continuent de connaître une croissance économique robuste, il semblerait prématuré de porter un jugement quant aux résultats de ces changements stratégiques. On peut obtenir de l'information supplémentaire permettant d’évaluer l’incidence de la décentralisation en comparant l’expérience de divers pays où l’on peut repérer divers niveaux de transfert de fonctions liées au soutien du revenu. Cela dit, une part importante de la documentation comparative ne semble pas examiner séparément les questions touchant la décentralisation. Un certain nombre d’études récentes sur les prestations d’aide sociale dans les pays de l’OCDE fournissent quelques renseignements et mettent en relief certains points à examiner. À l’autre extrême, les pays du sud-ouest européens (sauf la Grèce), la Suède, la Norvège, l’Islande et l’Autriche (sans oublier la Suisse, déjà mentionnée), les gouvernements locaux détiennent un pouvoir considérable, quoiqu’on trouve des différences considérables entre ces pays en ce qui concerne le rôle du gouvernement central. La Finlande procède actuellement à la mise en œuvre progressive d’un régime de barèmes nationaux, mais il existe encore des variations entre les communes. En Suède, même s’il existe des barèmes de taux recommandés à l’échelle nationale, il existe beaucoup de variations à l’échelon des communes. La Norvège n’est pas dotée de barèmes de taux nationaux : ceux qui existent sont fixés et interprétés localement, à l’échelon de la commune. Les régions espagnoles établissentleurpropreniveaud’aidesocialeEnItalielesrégionspeuventétablirdescadresgénérauxpour l’aide sociale, mais n’y sont pas tenues, et la façon dont elles le font varie d’une façon marquée. En Autriche, les provinces fixent les taux de prestation, mais les autorités de district sont libres de les modifier. Le modèle le plus répandu est celui des lignes directrices nationales administrées localement. On retrouve des barèmes nationaux administrés à l’échelle du pays au Royaume-Uni, aux États-Unis (pour les timbres alimentaires), en Nouvelle-Zélande, en Australie, en Irlande, en France, et au Japon (avec quelques variations régionales mineures).
TABLEAU 8 : ADMINISTRATION DE RÉGIMES D’AIDE SOCIALE, PAYS DE L’OCDE, 1992
Source : Eardley et coll., 1996, pp. 63-64. L’OCDE a ensuite analysé plus en profondeur les régimes d’aide sociale de l’Australie, de la Finlande, de la Suède et du Royaume-Uni (1998a) ainsi que de la Belgique, de la République tchèque, des Pays-Bas et de la Norvège. Ces rapports fournissent une analyse plus détaillée des questions administratives que les études antérieures d’Eardley et coll. (1996), dont la portée était plus générale. L’OCDE (1998a) souligne que la forme que prend l’offre de prestations dans différents pays reflète la nature du système de politiques sociales. La force de systèmes locaux d’aide sociale de la Finlande et de la Suède tient au fait que le gouvernement local offre un filet de sécurité universel, de sorte que peu de personnes éprouvant de grandes difficultés sont laissées à elles-mêmes sans une certaine forme d’intervention. Toutefois, ces régimes s’assortissent d’un désavantage : les gouvernements locaux doivent composer avec une surcharge de demandes régulières de soutien du revenu. Par conséquent, l’OCDE suggère que la Finlande et la Suède intègrent l’administration des allocations de base au régime d’assurance sociale de l’état, ce qui permettrait aux gouvernements locaux de dispenser des services supplémentaires adaptés aux cas plus difficiles (1998a, p. 128). L’OCDE signale aussi que le régime australien centralisé a atteint un « niveau impressionnant d’efficacité et de service à la clientèle [...] réalisation considérable que la plupart des pays membres de l'OCDE n'ont pu réussir » (1998a, p. 128). Cependant, elle signale aussi que les régimes centralisés de l’AustralieetduRoyaume-Uniaffichentdeslacunesauchapitredesrelationsaveclesservicessociauxà l’échelon local, de sorte que l’identification des cas difficiles et la prestation de services d’aide à ces personnes est peut-être moins efficace. L'OCDE ajoute que, dans le cadre des discussions avec chaque pays, elle a remarqué la tendance des gouvernements locaux du Royaume-Uni et des gouvernements d'états australiens à considérer la maximisation des demandes de prestation comme un avantage pour leur région. L'étude subséquente de l’OCDE sur la Belgique, la République tchèque, les Pays-Bas et la Norvège fournit une évaluation plus détaillée des questions administratives. Dans le cas de la Norvège, on signale que les travailleurs sociaux réagissent au processus démocratique local en suivant les « barèmes de taux » établis par les politiciens locaux, mais qu'il semble y avoir peu de liens entre le paiement réel et ces barèmes lorsqu'il s'agit d'un cas plus complexe. De plus, les tarifs varient grandement d'une région à l'autre et semblent refléter les jugements personnels des travailleurs sociaux quant au « bien-fondé » des demandes. Même si cela ne semble pas susciter de controverse, l'OCDE fait valoir que le régime pourrait être discrédité si l’on continue de prendre des décisions arbitraires qui échappent au contrôle politique local. On fait aussi remarquer qu'en Norvège la responsabilité financière des paiements d'aide sociale appartient entièrement à l'échelon local, de sorte que les prestations sont gérées rigoureusement. Dans la République tchèque, les gouvernements locaux ne sont que des agents de paiement pour le gouvernement central et n'ont aucune responsabilité financière indépendante. Puisque les régimes de la Belgique et des Pays-Bas sont fondés sur le partage des coûts, on estime que les incitatifs financiers liés au contrôle de l'accès et à la lutte contre les actes frauduleux sont relativement limités. De plus, l'OCDE avance que le fait d'attribuer la responsabilité financière liée à l'aide sociale à l'institution la plus en mesure d'aider les clients à abandonner les prestations favoriserait probablement l'affectation d'un niveau de ressources plus approprié pour la réintégration que si les responsabilités étaient séparées. Cependant, il n'est peut-être pas possible d'attribuer les deux responsabilités à l'échelon local dans tous les pays. Même si les risques financiers peuvent être réduits au moyen de l’octroi de subventions du gouvernement central aux gouvernements locaux, cela pourrait aller à l'encontre d'autres systèmes de subventions. L'OCDE fait aussi valoir que l'établissement de rapports acheteur/fournisseur dans les services d'emploi pourraient inciter les organismes responsables de l'emploi à se pencher sur le cas des clients qui éprouvent le plus de problèmes à retourner sur le marché du travail (OCDE, 1998b, p. 156-157). Outre l'OCDE, la Financial and Fiscal Commission of South Africa (1996) offre un point de vue intéressant sur les questions liées au financement, et nous tenons à citer l'extrait suivant : Nous devons nous pencher spécifiquement sur la question du financement de l'aide sociale, car il faut expliquer la différence entre les fonctions déléguées et les fonctions transférées ou décentralisées. Les fonctions déléguées sont celles qui sont assurées par les provinces au nom du gouvernement national, ce qui suppose que la province n'exerce aucun pouvoir en ce qui concerne le contrôle des politiques et la prise de décision. Elle ne jouit d'aucun pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne l'étendue de la prestation de service et les méthodes. Un bon exemple de cela est le régime de pensions de vieillesse de l'état : le ministère national a fixé des normes réglementaires, y compris le montant à verser à chaque personne admissible, les critères d'admissibilité et le mécanisme d'évaluation des moyens financiers. Les personnes admissibles ont droit au montant fixé. Puisque la province n'a aucun choix à faire, ces pensions constituent une fonction déléguée. Par contre, on qualifiera une fonction de « transférée » lorsque le gouvernement subnational est autorisé à appliquer ses propres politiques au sein d'un cadre général établi par le gouvernement national. Le gouvernement provincial doit, par exemple, appliquer certains fonds à une fonction ou à un programme fonctionnel, mais outre ce type de contrainte, il peut agir à sa guise. Pour que l'aide sociale soit une fonction déléguée, il faudrait que le gouvernement national soit obligé de financer la totalité des prestations (1996, p. 5). 8. Conclusions : Pour l'établissement d'une stratégie de recherche Comme nous l'avons déjà mentionné au début, le présent document ne vise pas à déterminer définitivement si l’on peut concilier la décentralisation du soutien du revenu et l'équité. Le contexte varie grandement entre fédérations (et autres états). Par conséquent, l'examen de stratégies éventuelles de décentralisation doit prendre en compte les différents intérêts et préoccupations sous-jacents des appels à la décentralisation. L'équilibre des objectifs de la décentralisation peut varier de façon marquée d'un pays à un autre (et au sein d'un même pays). De plus, des personnes différentes dans différents pays définiront l'équité d'une autre façon. Nous terminerons donc par un ensemble de questions sur les enjeux présentés à l'occasion de la conférence. On ne pourra améliorer notre compréhension de ces questions que si l'on entame un processus de dialogue entre les pays qui envisagent la décentralisation. On pourrait raisonnablement s'attendre à ce que le regroupement de l'expérience internationale sur ces questions enrichisse le dialogue. De plus, il semblerait souhaitable d'envisager la rédaction d'un ensemble de documents de recherche qui examineraient en détail les pratiques administratives des divers pays et qui feraient état de l'expérience de chaque pays par rapport au degré de transfert de responsabilité en matière de soutien du revenu. Un ensemble fondamental de questions à étudier concerne le sens (ou les sens) de l'équité dans différents pays. Quel niveau de différence entre les territoires ou les régions est acceptable dans votre pays? Quelle est la source des différences entre les territoires dans votre pays? Ces écarts tiennent-ils aux différences liées au revenu régional moyen ou aux différences touchant le degré d'inégalité dans les régions? Quelles sont les différences entre les salaires et la productivité et le degré de participation au marché du travail? Quel rôle jouent ces différences dans la structure démographique, dans la composition urbaine/rurale du pays, et quels sont les effets des différences ethniques et religieuses? Quelle part de la distribution entre les régions de votre pays découlent du régime de soutien du revenu et des moyens de financement du régime? Quelles sont les données disponibles en ce qui concerne cette redistribution et comment peut-on améliorer, le cas échéant, la mesure (et les notions sous-jacentes) de cette redistribution? Pouvons-nous créer un mécanisme permettant de mesurer la redistribution interrégionale s'appliquant à un éventail de pays? Quels sont les problèmes ou les enjeux liés à votre régime de soutien du revenu que vous considérez comme prioritaires pour d'éventuelles réformes? Votre régime de soutien du revenu est-il trop coûteux? Est-il inefficace sur le plan administratif? Est-il trop général, ou inadéquat? Y a-t-il des problèmes au chapitre de la couverture? Votre régime cible-t-il convenablement les pauvres (si cela est un objectif)? Croiriez-vous que votre régime s'assortit d'effets dissuasifs? Est-ce qu'il crée une dépendance envers l'aide sociale ou encourage le chômage à long terme? En quoi la décentralisation ou le transfert influera-t-il sur ses préoccupations? Si vous êtes en faveur de la décentralisation ou du transfert, quels sont les objectifs que vous cherchez à réaliser? Est-ce le coût et l'efficacité du régime actuel qui vous préoccupent? Cherchez-vous à encourager une plus grande démocratie et à favoriser la participation de la collectivité? Est-ce que le régime actuel est un échec? Croyez-vous que la décentralisation favorisera l'expérimentation et la souplesse en matière de politique? Quelles sont les capacités administratives et financières relatives des diverses administrations? Y a-t-il d'autres moyens de réaliser vos objectifs? Quels sont vos buts nationaux en ce qui concerne la forme de l'état? Cherchez-vous à intégrer les administrations de votre pays? Croyez-vous que le fait d'encourager le transfert des responsabilités dans votre fédération renforcera l'unité nationale? Notes 1 Les opinions émises sont celles de l’auteur uniquement, et ne doivent pas être considérées comme celles du ministère ou du ministre responsable des services familiaux et communautaires. 2 Le Tableau 1 en annexe présente un éventail de données de base sur les niveaux de revenu, les écarts de revenu et la pauvreté, ainsi que le niveau des dépenses liées à la sécurité sociale et le revenu fiscal des fédérations dans les années 1990. 3 Nous tenons à signaler que cela est valable dans un contexte où les mécanismes de rechange pour cibler les pauvres sont médiocres. 4 De récentes estimations pour l'Australie indiquent que 46 p. 100 des personnes âgées de 15 à 24 ans bénéficient de transferts privés sous forme d'hébergement gratuit, et que presque 40 p. 100 des personnes âgées de 75 ans et plus touchent des transferts privés sous forme de soins personnels et d'aide à domicile (King et McDonald, 1999). De plus, il est clair que, dans tous les « états providence » bien nantis, les enfants bénéficient de transferts privés extrêmement significatifs. 5 Dans ce contexte, nous excluons le remboursement de frais médicaux aux particuliers, que nous définissons comme des dépenses de santé. 6 Nous tenons à signaler que de nombreuses études mesurent la répartition du revenu disponible « après » l'obtention de transferts provenant de programmes de sécurité sociale. Puisque ces études se fondent généralement sur l'hypothèse selon laquelle l'existence d'un système de sécurité sociale n'influe pas sur la répartition « initiale » du revenu, on ne peut considérer qu'elles produisent des estimations valides de l'incidence des transferts sur la répartition. Pour plus de détails, voir Whiteford (1997, 1998). 7 Cela s'explique simplement par le fait qu'on calcule le coefficient de concentration global d'un pays en établissant un classement de tous les revenus au pays. 8 Nombre d'Australiens contesteront peut-être le point de vue selon lequel le TCA et le territoire nordique apportent la contribution nette la plus élevée, puisque le niveau élevé du revenu moyen tient à l'importance de la fonction publique dans la région, dont les salaires sont payés par les contribuables australiens. 9 Battle (1998) présente un très bon aperçu des changements apportés au Canada; pour en savoir plus sur les changements apportés aux États-Unis, voir un grand nombre des publications récentes de l’Institute for Research on Poverty, y compris Haveman et Wolfe (1998), Kaplan (1998 et Mead (1999), au www.ssc.wisc.edu/irp Bibliographie Adema, W., Einerhand, M., Eklind, B. Lotz, J. et Pearson, M. 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Forum of Federations / Forum des fédérations
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Source : Dérivé de Hills (1990) et Barr and Coulter (1990). 
NB : Les chiffres pour les États-Unis sont non pas des moyennes par habitant pour l'état, mais bien des paiements moyens par bénéficiaire de l'état. 
Source : Calculs effectués à partir des données fournies par Bray et Mudd, 1998. 
