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How public planning and finance work in India The states and the central government co-operate on a wide range of programs. Three institutions play important roles in shaping how the system of fiscal federalism in India works in practice, given the constitutional distribution of powers and responsibilities. The high-level Apex Finance Commission (AFC) and the State Finance Commissions Photo: REUTERS/Punit Parnjpe (SFCs) are the agencies constitutionallyentrusted with the role of supervising the system and periodically modifying the structure or the parameters as needed. The third institution, the PlanningCommission, despite losing some of its powers, continues to play a key role because of the grants it recommends; its stamp of approval on states’ planning projects also allows the states to obtain loan financing for them more easily than would otherwise be the case. The third group includes the line ministries and the Ministry of Finance of the Government of India. Transfer payments to the states Significant transfers are made to states from the central government with regard to central plan schemes, and centrally-sponsored schemes, which are designed by the central authority and implemented by the states. By convention, the AFC confines itself to the current account (exports minus imports, in goods and services) in general,and major public investments are left to the consideration of the Planning Commission. The usual methodology of the AFC is to project current receipts and current expenditures on the non-plan account for each state using a mix of normative and actual-based estimates. This yields the surplus or deficit, without transfers, for each state. Simultaneously, it decides on the share of the total tax revenue of the central government (this used to be restricted to two taxes – personal income tax and excise duty) that can Tapas K. Sen is a Senior Fellow at the National Institute of Public Finance and Policy in New Delhi. He has a PhD in economics from Gokhale Institute of Politics and Economics,Pune, and has worked in various areas of public economics duringthe last 25 years of his research. His primary interests are fiscal federalism and sub-national finances, but he also has worked in such areas as corporate taxation, public expenditures, subsidies and taxation of the petroleum sector. He is currently working on human in India. BY TAPAS K. SEN be passed on to the states, and then works out a formula for the distribution of the total states’ share among individual states. For each of the states with deficits prior to transfers,such deficits are reduced by the amount of estimated tax transfers, and the remaining deficits are awarded to each of the states as grants-in-aid. Apart from this basic exercise, the AFC also:awards some compensatory grants,awards grants for specific purposes at its discretion,advises on fiscal mechanisms for calamity relief and advises on necessary measures with regard to state indebtedness to the central authority. Occasionally, other specific issues of central governmentstate fiscal relations are also referred to it for its opinion. The Five Year Plans Since 1951, the central government of India has set out Five Year Plans for the growth of the economy in specific sectors. The Planning Commission’s basic mandate is to advise the states and the central government on the formulation and implementation of their Five Year Plans, and to approve these Plans. In the process, it also acts as a channel for central assistance to states for Plan purposes. Such assistance is largely formula-based, with a small amount of discretion available to the Planning Commission. However,it has an indirect role in certain other transfers from the central to the states. Forum of Federations Federations Vol. 6, No. 1, February/March 2007 Photo: Press Trust of India Montek Singh Ahluwalia (right), Deputy Chairman of India’s Planning Commission, is greeted by Virbhadra Singh, Chief Minister of the state of Himchal Pradesh. Central Plan Schemes (fully centrally funded) and Centrally Sponsored Schemes (usually partly centrally funded) are also approved by the Planning Commission and administered by the concerned line departments of the central government. Some of the former and all of the latter programs are actually implemented by the states. While all expenses related to implementation of central plan schemes are payable to the implementing states, there is usually a matching grant system with respect to centrally sponsored schemes. There are at least two areas in which the latter have come to dominate – the poverty alleviation and employment generation programs and primary education. Apart from the role of line ministries with respect to the central plan schemes and the centrally sponsored schemes, individual line ministries often have major interactions with the states, which get woven into the fabric of fiscal federalism in India. For example, the ministries of petroleum and mining play a key role in the division of public resources generated from these two sectors. The states are entitled to royalties, the rates of which are determined by the central government. Making oil and gas royalties obsolete However, recent changes in the system of exploration and exploitation of petroleum and mining fields have started the process of making royalties obsolete. This issue was studied by the AFC, which recommended sharing with the states the profit share that would flow to the central government as a result of the changes in the system. Similarly, the central Ministry of Food and Agriculture has a key role to play in the allocation of a large amount of food subsidies (actually a combination of subsidies to consumers, producers and the public sector). As mentioned above, State Finance Commissions (SFCs) are the second type of agency constitutionally entrusted with the role of supervising the fiscal system. The SFC mechanism could be a powerful lever in improving statelocal fiscal relations in India; however, the SFC has not yet made its presence felt. The Ministry of Finance is a key institution in the practice of fiscal federalism in India because it has the responsibility for implementing all the recommended transfers and ensuring the actual flow of resources to the states. Besides, the finance ministry is often left with the job of filling in the details of recommendations made while implementing them; this, in fact, provides it with some discretion. A recent example illustrates this well. Following recommendations to pass on international assistance to states at the same terms and conditions as originally granted, the centre agreed to do so. Foreign currency loans But in the case of foreign currency loans, a mechanism was needed to take care of the exchange risk. It fell upon the Finance ministry to work out alternative ways to cover such risk, inform the states about the alternatives and persuade them to choose one. Its role in fostering discussion and debates on important issues, and its leadership role, are also crucial to the healthy functioning of the federal system, as was evident in the long drawn-out case of the introduction of VAT at the state level. Another recent development needs mention as an illustration of the changing contours of fiscal federalism in India. After a long period of administered interest rates, they have been more market-oriented since the 1990s. Initially, this raised interest rates for everyone, and the states’ interest burden shot up to unprecedented levels, creating serious fiscal problems. The central government came to the rescue by introducing a debt-swap program, whereby costly debt was replaced by cheaper debt. By the time this program wound up, interest rates had come down. The lower level of interest rates made debt from the central government expensive in comparison. As the largest amount of debt owed by the states was to the central government, a reduction in interest liabilities was possible by substituting states’ debt to the central government by states’ market borrowings. This was achieved by discontinuing the practice of providing a part of the plan assistance to the states in the form of loans. Only the grant portion was transferred and the loan portion was substituted by market borrowings. For states that had problems raising loans from the market, the central government offered its assistance. This overview of the practice of fiscal federalism in India is meant to highlight some of its more positive aspects. In a rapidly changing world, and even national background, comparatively fixed provisions, as found in the Constitution, need to be supplemented by a system that is responsive to changing needs. Basic changes can, of course, be achieved only through modifications in the Constitutional provisions; one illustration of this is provided by the 73rd and 74th amendments to the Constitution, according formal recognition to rural and urban local bodies. But the institutions responsible for implementing the system at ground level have to be ready to adjust the system within their competencies to be in tune with the surrounding reality. The flexibility exhibited by the system of fiscal federalism in India bodes well for its future. The other positive aspect has been the willingness of the parties concerned to play according to the rules of the game. The best example of this is provided by the fact that neither the central government nor the states have ever seriously challenged the awards of the AFC, an absolute must for an effective arbitration process, as the Finance Commissions are, after all, arbitrators between the grantor and the grantee governments.

Para poner en práctica el federalismo fiscal
de acuerdo con la distribución de competencias
y responsabilidades que la Constitución
establece, la India cuenta con tres instituciones, o
grupos de instituciones, fundamentales.
La Comisión de Finanzas de Apex (Apex Finance
Commission, o AFC), organismo de alto nivel,
y las Comisiones de Finanzas de los Estados
(State Finance Commissions, o SFCs), son las dos
instituciones que por mandato constitucional
se ocupan de la supervisión del sistema y de la
modificación periódica de su estructura o de sus
parámetros, de acuerdo con las circunstancias.
Hay una tercera institución, la Comisión
de Planificación, que a pesar de haber
sufrido una reducción en sus atribuciones,
continúa ejerciendo una función decisiva: la
recomendación de los proyectos que a su juicio
ameritan ser subvencionados. Adicionalmente,
los proyectos de planificación estatal que
cuentan con su aprobación reciben préstamos
de financiamiento de manera más expedita que
si no la tuvieran. Dentro de este tercer grupo
quedan incluidos también los ministerios responsables de la
ejecución de los proyectos y el Ministerio de Finanzas federal.
Transferencias de subsidios a los estados
El gobierno central hace importantes transferencias de recursos
a los estados destinadas a los proyectos del plan nacional y a los
planes que patrocina, que son diseñados por la autoridad central
e implementados por los estados.
Es costumbre que la AFC se limite a la cuenta corriente
(exportaciones menos importaciones de bienes y servicios) en
general, mientras que las grandes inversiones públicas son
sometidas a la consideración de la Comisión de Planificación.
La metodología que generalmente sigue la AFC se basa en
la proyección de entradas y gastos corrientes de la cuenta
no relacionada con el plan de cada estado utilizando una
combinación de estimaciones basadas tanto en las normas como
en la realidad.
Este método arroja el excedente o el déficit, sin considerar
las transferencias, de cada estado. Simultáneamente, la AFC
Cómo funcionan la planificación y
las finanzas públicas en la India
Los estados y el gobierno central colaboran en una amplia gama de programas
POR TAPAS K. SE N
decide la parte del ingreso fiscal total del gobierno central (lo
anterior se limitaba a dos impuestos: el impuesto sobre la renta
y los impuestos indirectos) que se transferirá a los estados, y
después aplica una fórmula para distribuir el total de la parte
correspondiente a los estados entre cada uno de ellos. A cada
estado con déficits antes de las transferencias, se le reducen los
mismos de la cantidad estimada de transferencias, y los déficits
restantes son compensados en forma de subvenciones.
Además de esta función básica, la AFC también:
• concede algunas subvenciones compensatorias,
• concede discrecionalmente subvenciones para propósitos
específicos,
• asesora sobre los mecanismos financieros para paliar las
catástrofes, y
• recomienda las medidas necesarias concernientes al
endeudamiento de los estados con el gobierno central.
Ocasionalmente, se le solicita su asesoría en cuanto a distintos
asuntos específicos relativos a las relaciones fiscales entre los
estados y el gobierno central.
Los planes quinquenales
Desde 1951, el gobierno central de la India ha establecido cinco
planes quinquenales para favorecer el crecimiento económico
de sectores específicos. El primer mandato de la Comisión de
Planificación es asesorar a los estados y al gobierno central en la
formulación y ejecución de sus planes quinquenales y aprobarlos.
Durante este proceso, canaliza el apoyo central a los estados en
aquello que se relacione con los objetivos del Plan. Este tipo de
asistencia se basa en gran medida en las fórmulas existentes y
sólo queda un pequeño espacio para que la Comisión ejerza su
Tapas K. Sen es investigador en jefe del Instituto Nacional de Finanzas
y Políticas Públicas de Nueva Delhi. Obtuvo su doctorado en Economía
por el Instituto Gokhale de Política y Economía de Pune, y ha trabajado
en diversas áreas de economía pública durante los últimos 25 años de
su investigación. Sus principales intereses son el federalismo fiscal y
las finanzas subnacionales, pero también ha trabajado en áreas como
imposición corporativa, gasto público, y subsidios e impuestos del sector
petrolero. Actualmente trabaja en el área de financiamiento para el
desarrollo humano en la India.
Photo: REUTERS/Punit Parnjpe
La planeación económica ha sido crucial para la India desde el inicio de la década
de 1950. El primer ministro Manmohan Singh (derecha), también presidente de la
Comisión de Planeación de la India, junto al ministro de Finanzas, P. Chidambaram, en
una reunión del Banco de Desarrollo de Asia en Hyderabad, en mayo de 2006.
SECCIÓN ESPECIAL
Una parte
para cada
quien
F e d e r a c i o n e s Vol. 6, Núm. 1 / febrero-marzo de 22 2007 w w w . f o r u m f e d . o r g
facultad discrecional. No obstante, desempeña un papel indirecto
en algunas otras transferencias del gobierno central a los estados.
Los proyectos del Plan Central (totalmente financiados por el
centro) y los proyectos patrocinados por el centro (por lo general
parcialmente financiados por el centro) también deben ser
aprobados por la Comisión de Planeación y son administrados
por los ministerios federales que participan en su ejecución. De
hecho, algunos proyectos del Plan Central y todos los proyectos
patrocinados por el centro son ejecutados por los estados. Puesto
que los estados reciben al pago total de los costos relacionados
con la ejecución de los proyectos del Plan Central, suele existir
un sistema de subvenciones de contrapartida en estos proyectos.
Esto último ha llegado a preponderar en por lo menos dos áreas:
el programa de lucha contra la pobreza y para la generación de
empleos y el de educación primaria.
Además de la función que le corresponde al grupo de ministerios
que participan en la ejecución de estos planes, con frecuencia
se establece una interacción que reviste especial importancia
entre alguno de ellos y los estados. Esta práctica también forma
parte integral de la trama del federalismo fiscal de la India.
Como ejemplo tenemos el papel estratégico que desempeñan
los ministerios de Petróleo y Minas en la distribución de los
recursos públicos provenientes de esos sectores. Los estados
tienen derecho a las regalías, a las tasas que el gobierno central
determine.
Haciendo obsoletas las regalías del petróleo y del
gas natural
Sin embargo, con los cambios que recientemente sufrió el sistema
de exploración y explotación en los sectores petrolero y de las
minas se ha iniciado el proceso de obsolescencia de las regalías.
Al respecto, la AFC llevó a cabo un estudio y recomendó que
se hiciera partícipes a los estados de la parte de los beneficios
que deben fluir hacia el gobierno central como resultado de los
cambios realizados al sistema. El Ministerio de Alimentación y
Agricultura federal está ante un caso similar y su participación
en la asignación de una fuerte cantidad de subsidios a la
alimentación (una combinación de subsidios a los consumidores,
productores y al sector público) será determinante.
Como ya hemos mencionado, las Comisiones de Finanzas de
los Estados (SFCs) son el segundo tipo de organismos que
por mandato constitucional tienen la función de supervisar el
sistema fiscal. Este mecanismo puede ser una fuerte palanca para
establecer mejores relaciones fiscales entre los órdenes estatal y
local de la India pero, hasta el momento, su presencia no se ha
hecho sentir.
El Ministerio de Finanzas es una institución esencial en
la práctica del federalismo fiscal en la India porque en él
recae la responsabilidad de ejecutar todas las transferencias
recomendadas y de garantizar el flujo de recursos a los estados.
Además, con frecuencia debe ocuparse de afinar los detalles de
las recomendaciones conforme las lleva a cabo; esta tarea, en
los hechos, le concede cierta discrecionalidad. Un buen ejemplo
reciente es la respuesta positiva del centro a la recomendación
que había recibido de otorgar asistencia internacional a los
estados en los mismos términos y condiciones originalmente
concedidos.
Los préstamos en divisas extranjeras
Pero en el caso de los préstamos en divisas extranjeras, había
necesidad de un mecanismo para manejar los riesgos cambiarios.
El Ministerio de Finanzas recibió la encomienda de estudiar las
alternativas para hacer frente a esa contingencia, informar a los
estados y persuadirlos de escoger una de ellas. La participación
de este ministerio en la promoción de las discusiones, y los
debates sobre temas relevantes y el liderazgo que ejerce, que lo
convierten en un elemento esencial para el buen funcionamiento
del sistema federal, se hizo patente en el interminable caso de la
introducción del IVA en los estados.
Hay otra situación que merece ser mencionada para ilustrar
lo variable que puede ser el contorno del federalismo fiscal
de la India. A partir de la década de 1990, y tras permanecer
controladas por largo tiempo, las tasas de interés empezaron a
responder más a las tendencias del mercado. Al principio, el alza
de las tasas de interés fue general, el servicio de la deuda de los
estados se disparó a niveles sin precedente y surgieron problemas
fiscales severos. Así las cosas, el gobierno central acudió al rescate
con la introducción de un programa de canje de deuda, mediante
el cual la deuda cara fue canjeada por otra más barata. Las tasas
bajaron antes de que el programa concluyera.
El bajo nivel de las tasas de interés hizo que la deuda con
el gobierno central fuera comparativamente cara. Como la
mayor parte de la deuda de los estados había sido contraída
con el gobierno central, fue posible hacer una reducción de
los compromisos relativos a los intereses con la sustitución de
deuda de los estados al gobierno central por préstamos sobre
el mercado de capitales. Esto fue posible gracias a que se puso
fin a la práctica de dar a los estados una parte de la asistencia
para el plan en forma de préstamos. Sólo les fue transferida la
parte correspondiente a la subvención y la parte correspondiente
al préstamo fue sustituida por préstamos sobre el mercado. El
gobierno central ofreció su ayuda a los estados que tuvieran
problemas para obtener los préstamos sobre el mercado.
El propósito de presentar esta perspectiva general de la práctica
del federalismo fiscal en la India ha sido destacar algunos de
sus aspectos más positivos. En un mundo, e incluso en un
escenario nacional rápidamente cambiantes, disposiciones
comparativamente rígidas como las que contiene la Constitución,
deben ser complementadas con un sistema capaz de responder a
las necesidades que también van cambiando. Por supuesto que
las modificaciones sustantivas sólo pueden lograrse mediante
enmiendas a la Carta federal, como lo ilustran las enmiendas a la
Constitución números 73 y 74, que reconocen de manera formal
los organismos locales rurales y urbanos.
Pero las instituciones responsables de la ejecución del sistema en
la práctica cotidiana deben estar preparadas para hacer los ajustes
necesarios dentro de su campo de competencia para que haya
una correspondencia con la realidad circundante. La probada
flexibilidad del sistema de federalismo fiscal de la India le augura
un buen futuro. El otro aspecto positivo ha sido la disposición de
las partes participantes a respetar las reglas del juego. El mejor
ejemplo es el hecho de que ni el gobierno central, ni los estados,
han controvertido seriamente las decisiones de la AFC —requisito
indispensable para un proceso de arbitraje eficaz— que junto con
las Comisiones de Finanzas son, después de todo, los árbitros
entre el gobierno otorgante y los gobiernos beneficiarios.
Montek Singh
Ahluwalia (derecha),
vicepresidente
de la Comisión
Planificadora de la
India, recibe el saludo
de Virbhadra Singh,
ministro en jefe del
estado de Himchal
Pradesh.
Photo: Press Trust of India