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Pakistan’s provinces uneasy as election looms Insurgency in Balochistan adds to unrest along the Afghan border. BY SAMINA AHMED The federal politics of Pakistan are driven by friction among its six main ethnic groups: the Punjabi, Sindhi,Pashtun, Baloch, Seraiki and Muhajir. This friction sparks sporadic flare-ups and, as a result, the country is dealing with violence and upheaval in several regions. There is an armed insurgency playing out with sporadic fighting in the province of Balochistan. Tensions between the federal government and its Baloch oppositionhave grown recently because of Islamabad’s armed responseto Baloch militancy and the centre’s refusal to negotiatedemands for political and economic autonomy. There is also violence from militants in the Federally Administered Tribal Areas bordering Afghanistan and in the Province of Sindh. The very problems that exist in Pakistan today are the ones that Pakistan’s President Pervez Musharraf pledgedto eliminate when he was head of the armed forces and he ousted the elected government on October 12, 1999. Samina Ahmed is the South Asia Project Director of the International Crisis Group. She is based in Islamabad, Pakistan. She has a PhD in political science from Australian National University and was a Research Fellow at the Kennedy School of Government, Harvard , from 1999 to including the removal of provincial grievances through the devolution of power, Musharraf pledged to “strengthen[the] federation, remove inter-provincial disharmony and restore national cohesion” in multi-ethnic, multi-regionalPakistan. He has not done so. Almost eight years later, the country is deeply divided, with the Baloch and the Sindhis,the dominant ethnic communities in Balochistan and Sindh, two of Pakistan’s four provinces, rejecting the legitimacyof a Punjabi-dominated military establishment that has concentrated all power in its hands. The province of Sindh now appears on the verge of descending into a bloody ethnic conflict similar to the one between the Sindhis and Muhajirs (Urdu-speaking refugees or migrants from India, the second largestethnic community in Sindh) that rocked the region in the 1980s. At the same time, a low-level insurgency in Balochistan challenges the centre. There is also resentment of federal exploitation of natural resources in both Sindh and Balochistan as well as in the Pashtun-majorityNorthwest Frontier Province (NWFP).In that province, the Pakistan Supreme Court recently blocked the provincial legislature’s “Taliban Law” which would have set up a department with its own police force to enforce a strict version of Islamic morality. Also,sympathy and support for Taliban fighters in Afghanistan remains highin NWFP and in the nearby FederallyAdministered Tribal Areas, somethingthat Musharraf and any future president of Pakistan will have to contend with. Part of the opposition in the NWFPincludes opposition to centrally devised development plans, such as the proposedlarge dams that would mainly benefit Punjab, Pakistan’s most populous federal unit and the main recruiting ground of the politically dominant armed forces. If left unaddressed, the provincial grievances and demands for enhanced executive, legislative and fiscal autonomyversial could undermine national stability. Centralized Control and Ethnic Conflict When Pakistan gained independence in 1947, there was overwhelming support for a parliamentary framework of governance, with embedded federal principles. Pakistan had four dominant ethno-regional groups. The majority56 was based in the east Forum of Federations Federations Vol. 6, No. 1, February/March 2007 separated from the west by a thousand miles of Indian territory. West Pakistan was home to the Punjabis, 56 per cent of the population there, as well as to Sindhis, Pashtuns, and Baloch. In Sindh, Muhajirs (the Urdu-speaking refugees) soon formed a majority in the province’s urban centres. Federalism under military rule But today, more than seven years of military rule have widened the centre-periphery divide. Heading a Punjabi-dominated military regime, Musharraf has been taken to task for allegedly manipulating the Constitution and negating its federal principles. The President, the symbolic head of the federation, is now all powerful, and the national parliament has been reduced to a rubber stamp, depriving the smaller provinces of the voice they had gained in the democratic forums of the 1990s. With Musharraf wearing the dual hats of President and army chief, centralized authoritarian rule has deprived the provinces of the rights, imperfect as they were, guaranteed by the 1973 Constitution. The smaller provinces had accepted the unequal distribution of power in the 1973 Constitution only as an interim measure. Because of the military’s political machinations, the struggle for provincial executive, legislative, fiscal and social autonomy has become far more acrimonious. In Sindh, for instance, the Sindhi-supported Pakistan People’s Party was deprived of a clear majority by the rigged national elections of 2002. Although it still emerged as the single largest party in the provincial legislature, the PPP was prevented from forming the government, with Musharraf opting instead for an alliance with the Muhajir MQM. Targeted by the security agencies and Musharraf’s MQM partners, the Sindhis are displaying increasing antipathy towards the Muhajirs and the federal government. Although ethnic tensions in Sindh have yet to turn into widespread conflict, Balochistan is another matter. While it has only six per cent of the population, Balochistan is Pakistan’s largest province, with 43 per cent of the land area. The poorest in terms of human development and infrastructure, it is the richest in natural resources, providing the country with more than 40 per cent of its energy needs. The Baloch have long chafed at the centre’s exploitation of their resources. The added federal refusal to accord them self-government has resulted in repeated armed struggles that subside only when the Baloch parties have access to democratic forums. Although the Baloch are no longer willing to be treated as unequal partners in the federation, theirs is not a secessionist struggle. But until the capital is willing to concede demands for political, economic and social rights, the Baloch are not likely to give up their armed resistance. National elections are due in late 2007 and Musharraf’s own presidential term also ends just before then. A free and fair election, and the presence of participatory institutions, could help to contain ethnic strife and centre-state tensions. to remain in office, retaining the dual positions of President and army chief, as a need for “unity of command” – a military concept that sits ill when it is applied to a polity, and one that has already done immense damage to a fragile federation. Musharraf and his military would do well to learn from Pakistan’s troubled history. After all, it was centralized authoritarian rule and denial of provincial rights, and the consequent ethnic discord, which led to Pakistan’s disastrous dismemberment in 1971. The 1973 Constitution’s federal framework might have given a new lease on life to Continued on page 8 Federations Vol. 6, No. 1, February/March 2007 www.forumfed.org Continued from page 4 South Africa considers scrapping its provinces the ANC will use its 70 per cent majority in Parliament to amend the Constitution and enable Mbeki to run for a third term as president of South Africa remain pure conjecture. But who the next leader of the ANC will be is a separatequestion. The future of the provinces in South African politics may depend more on who the next president of the ANC is than on who the next president of South Africa is. Mbeki could run for a third term as ANC party president in the party elections scheduled for December 2007. He was elected unopposed as party president at the ANC’s 1997 national conference and re-elected unopposed five yearslater. Thus far, he has not faced a challenger for president of the ANC, and he has hinted that he could stand for a third term. But, although the important Eastern Cape provincial ANC has passed a resolution supporting Mbeki’s third term as party president, his most likely opponent, Jacob Zuma,has significant public support. Part of Mbeki’s legacy has been the centralization of the political system. For instance, under his leadership,the ANC has given him the power to identify potential provincial premiers. Consequently, although premiers are formally elected by their provincial legislatures, in practicethey are not accountable to their provincial constituencies but to the national ruling party elite. A new leader may be less concerned about changing the provincial system but,if President Mbeki retains power after the December 2007 elections for the ruling party leadership, the centralization process that he appears to favour is likely to continue. Thus, the battle over the future of South Africa’s provinces is by no means done. Even if President Mbeki retains powerhe will face opposition to attempts to make significantmodifications to the provincial system. First, practicalquestions will be asked about the ability of the national government to perform the functions that are currentlythe responsibility of provinces. The performance of the new South African Social Security Agency may well be critical in this debate. Second, changes to the provincial system, whether by merging provinces or abolishing provincial legislatures and changing provincial functions,will encroach on many vested interests – of both provincial politicians and bureaucrats. Third, just as provincial functions are cut and proposals are made for reducing the number of provinces or changing their functions, at least two provinces are planning to expand their fiscal grasp.Gauteng and the Western Cape – the two provinces that are performing well – are taking the initiative of extendingtheir revenue base. Currently, less than four per cent of the revenue of provinces is “provincial own revenue” – that is, revenue raised by the province. The remainder comes from constitutionally mandated national transfers. Now the Western Cape intends to exercise its constitutional right to impose taxes for the first time by introducing a fuel levyand Gauteng is considering a surcharge on personal income tax. Clearly, evidence that certain provinces do have some autonomy may make politicians in other provinces less willing to give up power without a modicum of resistance. Continued from page 6 Pakistan’s provinces uneasy as election looms interventions,national as it did then, to the constituent units.

La política federal de Pakistán está sometida a las fricciones
entre sus seis principales grupos étnicos: los punjabíes, los
sindhis, los pastunes, los baluches, los seraikis y los muhajires.
Estas fricciones desencadenan estallidos de violencia esporádicos
y obligan al país a afrontar la violencia y las agitaciones
en diversas regiones. La provincia de Baluchistán vive una
insurgencia armada con enfrentamientos esporádicos. Las
tensiones entre el gobierno federal y la oposición baluche se
han intensificado recientemente debido a la respuesta armada
de Islamabad a la militancia baluche y la negativa del centro a
negociar sus demandas de autonomía política y económica. La
violencia también procede de las áreas tribales de administración
federal en la frontera con Afganistán y de la provincia de Sind.
Los problemas que Pakistán enfrenta en la actualidad son los
mismos que el presidente Pervez Musharraf prometió eliminar
cuando el entonces jefe de las fuerzas armadas derrocó al
gobierno electo el 12 de octubre de 1999. Al justificar el golpe de
Estado con el argumento de una pretendida reforma democrática,
que incluía poner fin a los resentimientos de las provincias
La inquietud de las provincias
de Pakistán ante la proximidad
de las elecciones
La insurgencia en Baluchistán se suma a la inquietud a lo largo de la
frontera afgana
POR SAM I NA AH M E D
mediante la devolución de competencias, Musharraf prometió
“fortalecer la federación, poner fin a la falta de armonía entre
las provincias y restablecer la unión nacional” en la multiétnica
y multirregional Pakistán. Nada ha hecho. A casi ocho años de
distancia, el país se encuentra profundamente dividido por la
negativa de los baluches y los sindhis —las comunidades étnicas
dominantes en Baluchistán y Sind, dos de las cuatro provincias
de Pakistán— a reconocer como legítimo al grupo militar
gobernante dominado por los punjabíes, que ha concentrado todo
el poder en sus manos.
La provincia de Sind está al borde de caer en un conflicto étnico
sangriento, similar al de los sindhis y muhajires (refugiados
de lengua urdu, emigrantes de la India y segunda comunidad
étnica más numerosa de Sind), que estremeció la región en la
década de 1980. Simultáneamente, una insurgencia de bajo nivel
en Baluchistán desafía al centro. Persiste el resentimiento por
la explotación federal de los recursos naturales tanto en Sind y
Baluchistán como en la Provincia de la Frontera del Noroeste
(NWFP, por sus siglas en inglés), habitada mayoritariamente por
los pastunes. En esta provincia, la Corte Suprema de Pakistán
bloqueó la “ley talibán” aprobada por la
asamblea legislativa provincial, en virtud
de la cual se establecería un ministerio con
fuerza policial propia para aplicar en forma
estricta la moral islámica. Los combatientes
talibanes de Afganistán gozan todavía de
simpatía en NWFP y en las vecinas áreas
tribales de administración federal, algo
con lo que Musharraf y cualquier otro
presidente de Pakistán tendrán que lidiar.
Parte de la oposición en NWFP se debe a
los planes de desarrollo concebidos por el
gobierno central, como las grandes presas
que beneficiarían principalmente a Punjab,
la unidad federal más poblada de Pakistán y
sitio de reclutamiento principal de las fuerzas
armadas que dominan la escena política. De
no ser atendidos, el descontento provincial y
las demandas de mayor autonomía ejecutiva,
legislativa y fiscal podrían llegar a minar la
estabilidad nacional.
El control centralizado y el
conflicto étnico
Cuando Pakistán obtuvo su independencia
en 1947, surgió un apoyo abrumador a favor de la adopción de
una forma de gobierno en un marco parlamentario y con arraigo
en principios federales. Pakistán contaba con cuatro grupos
dominantes étnico-regionales. La mayoría de la población bengalí
(56 por ciento de la población total) ocupaba la franja este de la
superficie nacional, separada de la parte oeste por un territorio
indio de más de 1,600 kilómetros. La parte oeste de Pakistán
Samina Ahmed es Directora del Proyecto para el sur de Asia del
Internacional Crisis Group. Tiene su base en Islamabad, Pakistán.
Cuenta con un doctorado en ciencia política por la Universidad Nacional
Australiana y fue investigadora invitada de la Kennedy School of
Government de la Universidad de Harvard de 1999 a 2001.
Mohammad Akram Durrani (izquierda), ministro en jefe de la Provincia de la Frontera del
Noroeste, felicita a su ministro de Justicia después de que la asamblea legislativa provincial
aprobara la controvertida “ley talibán”, misma que posteriormente fue revocada por la Corte
Suprema.

alojaba a los punjabíes (56 por ciento de la población
de esta región) y a los sindhis, pastunes y baluches. En
Sind, los muhajires (refugiados de lengua urdu) pronto
fueron mayoría en los centros urbanos de la provincia.
El federalismo bajo el régimen militar
Pero ahora la situación es otra. Más de siete años de
gobierno militar han ahondado las diferencias entre
el centro y la periferia. A la cabeza de un régimen
militar dominado por los punjabíes, Musharraf ha
sido cuestionado por su supuesta manipulación de
la Constitución y la invalidación de sus principios
federales. El Presidente, la cabeza simbólica de la
federación, ahora es todopoderoso y las funciones
del Parlamento nacional han quedado reducidas a
una simple formalidad, privando a las provincias
más pequeñas de la voz que se habían ganado en los
foros democráticos de la década de 1990. El hecho de
que Musharraf ha desempeñado una doble función
—la de presidente y jefe de las fuerzas armadas— ha
creado un sistema autoritario y centralizado que les
ha arrebatado a las provincias los derechos que les
garantizaba la Constitución de 1973, por imperfectos
que fueran.
Estas provincias habían aceptado la distribución
desigual de competencias de la Constitución de 1973
bajo el supuesto de que se trataba de una medida
transitoria. Las maquinaciones políticas de los
militares han provocado que la lucha por la autonomía
ejecutiva, legislativa, fiscal y social sea mucho más enconada.
En Sind, por ejemplo, no se le reconoció al Partido Popular
de Pakistán (PPP), apoyado por los sindhis, la clara mayoría
que obtuvo en las amañadas elecciones nacionales de 2002.
Aunque aún así resultó ser el partido más grande en la
asamblea legislativa provincial, se le impidió formar un
gobierno porque Musharraf prefirió la opción de formar una
alianza con el Movimiento Muhajir Qaumi (MQM). Blanco
de las dependencias a cargo de la seguridad y de los aliados
del MQM de Musharraf, los sindhis están mostrando una
creciente animadversión hacia los muhajires y el gobierno
federal.
Si bien las tensiones étnicas en Sind todavía no estallan en
un conflicto generalizado, en Baluchistán la situación es
distinta. Con sólo 6 por ciento de la población, Baluchistán
es la provincia más grande de Pakistán con un territorio que
abarca 43 por ciento del área total de esa nación. Es la más
pobre en términos de desarrollo humano e infraestructura pero
la más rica en recursos naturales, y provee más de 40 por ciento
de la energía que el país consume. A los baluches les irrita desde
hace mucho tiempo que el centro explote los recursos naturales
que les pertenecen. Su descontento, aunado a la negativa
federal de acordarles un gobierno propio, ha desencadenado
repetidamente conflictos armados que sólo se calman cuando los
partidos baluches tienen acceso a los foros democráticos. Aun
cuando los baluches ya no están dispuestos a que se les trate
como integrantes desiguales de la federación, su lucha no es
secesionista pero sólo la abandonarán cuando la capital acceda a
sus demandas de derechos políticos, económicos y sociales.
Las elecciones nacionales deben celebrarse a fines de 2007,
un poco después del término del periodo presidencial de
Musharraf. Unas elecciones libres y justas, con la presencia de
las instituciones participativas, pueden ayudar a controlar los
conflictos étnicos y las tensiones entre el centro y los estados.
Sin embargo, habiendo disfrutado del poder absoluto durante
más de siete años con todos los beneficios políticos y económicos
que comporta, Musharraf y los militares que lo rodean no
parecen estar inclinados a retirarse a las barracas. Musharraf
justifica su intención de permanecer en el cargo, reteniendo la
doble posición de presidente y jefe de las fuerzas armadas, con la
necesidad de una “unidad de mando”, un concepto militar que
no tiene cabida en la política que ya ha hecho un inmenso daño a
una federación frágil.
Musharraf y sus militares harían bien en aprender de la
turbulenta historia de Pakistán. Después de todo, fue el gobierno
autoritario centralizado y el desconocimiento de los derechos
de las provincias, lo que alimentó la discordia étnica y llevó a
Pakistán a su desastroso desmembramiento en 1971. El marco
federal de la Constitución de 1973 pudo dar un nuevo aliento
de vida a lo que parecían ser sólo los restos de un Estado en
Continúa en la página 8
Baluches
Sindhis
Seraikis
Muhajires
Punjabíes
Pastunes
PAKISTÁN
Afganistán
Irán
India
Grupos étnicos en Pakistán
Población
(millones)
Grupos étnicos
Baluches (sudeste de Baluchistán) Punjabíes (provincia de Punjab)
Pastunes (al norte) Seraikis (provincia de Punjab)
Sindhis (provincia de Sind) Muhajires (provincia de Punjab)

aparente desintegración, pero las sucesivas intervenciones militares, que culminaron con
el régimen de Musharraf, dañaron severamente ese consenso nacional sobre el poder
compartido. La estabilidad del país depende, igual que antes, de la disposición que
tenga Islamabad para transferir finalmente un poder real a las unidades constitutivas.
Los seis principales grupos étnicos de Pakistán:
• Baluches: 7 millones, es mayoría en el sur y el este de la provincia de
Baluchistán. Idioma: baluchi.
• Punjabíes: 76 millones, la mayoría vive en la provincia multiétnica de Punjab,
en la que habita más de la mitad de la población de Pakistán. Idioma: punjabi.
• Pastunes: 25 millones, es mayoría en la Provincia de la Frontera del Noroeste,
en las áreas tribales de administración federal y en el norte de la provincia
de Baluchistán, así como en áreas al otro lado de la frontera, en Afganistán.
Idioma: pastún.
• Seraikis: 19 millones, la mayoría vive en Punjab. Idioma: seraiki.
• Sindhis: 24 millones, la mayoría vive en la provincia de Sind. Idioma: sindhi.
• Muhajires: 14 millones, la mayoría vive en la provincia de Punjab. Los
muhajires son gente de habla urdu que llegó de la India en calidad de
refugiada después de la división de 1947. Idioma: urdu.
En 2006, la población estimada de Pakistán era de 169 millones de personas.

La inquietud de las provincias de Pakistán ante la proximidad
de las elecciones