México: federalismo en la transición democrática
JUAN MARCOS GUTIÉRREZ GONZÁLEZ
Durante el siglo XX, la historia del federalismo mexicano se caracterizó principalmente por la centralización, que empezó a encontrar resistencia alrededor de 1982, gracias a las demandas y políticas de descentralización gubernamental, democratización política y liberalización económica. Las disposiciones de la Constitución vigente – la Constitución de 1917 – reflejan claramente los problemas e inquietudes primor
diales que prevalecieron en México en el pasado, y que aún se encuentran entre nosotros en el presente. Algunos de estos temas son el poder absoluto del presidente, la descentralización y el establecimiento de un sistema verdaderamente federal. Hoy en día, México se esfuerza por definir su propia versión de federalismo y por acabar con la fuerza centrípeta que ha dominado
la vida nacional.
México tiene una larga historia de centralismo que se remonta a las civilizaciones azteca y maya pasando por la época colonial. Aunque en 1824 los artífices de la primera Constitución federal de México no poseían una
Juan Marcos Gutiérrez González
visión a gran escala de la federación, durante su redacción, sabían que deseaban evitar. Entre los motivos que condujeron a la redacción de la Constitución y a adoptar un régimen federal estaban la intención de abolir el absolutismo por medio del establecimiento de un sistema de pesos y contrapesos entre el gobierno y el pueblo, y de dar a los estados un gobierno representativo.
Aunque la actual Constitución de México es relativamente joven, sus principios federales emanan directamente de la primera Constitución federal que entró en vigor en 1824. Sin embargo, de 1836 a 1854, México tuvo una Carta Magna centralista, pero las experiencias vividas durante ese periodo fueron el detonante del resurgimiento de las ideas federalistas, que culminaron con la Constitución federal de 1857. Este documento – que no logró frenar la centralización – continuó vigente hasta que, a consecuencia de la Revolución Mexicana, se redactara la Constitución de 1917, vigente hasta el día de hoy.
Los vencedores de la Revolución Mexicana tuvieron algunos objetivos federalistas y democráticos manifiestos, en parte porque la revolución comenzó como una rebelión de varios estados contra el régimen centralizado y dictatorial de Porfirio Díaz. Sin embargo, bajo el modelo federal enmarcado por la Constitución, los poderes legislativo y judicial del gobierno federal han estado básicamente supeditados al vasto poder del ejecutivo. De 1920 a 1995, el sistema federal se caracterizó por la centralización constitucional del poder en manos del gobierno federal, en considerable detrimento de las facultades de toma de decisión de los estados y municipios. Este sistema trajo consigo un fenómeno sociopolítico que distinguió la vida política de México durante el siglo XX: el poderoso sistema presidencialista.
Además, un solo partido político – el Partido Revolucionario Institucional (PRI) – ejerció un control prácticamente monopólico sobre el acontecer político nacional. Desde su fundación en 1929, hasta 1989, el PRI controló la presidencia, el Congreso de la Unión, los 31 gobiernos estatales, el Distrito Federal, y la mayor parte de los 2,448 gobiernos municipales del país. Este partido perdió la presidencia por primera vez en 2000, después de que los partidos de oposición lograran controlar un buen número de gobiernos estatales y municipales.
México vive hoy una serie de acontecimientos políticos nunca antes vistos, como la creciente formación de asociaciones entre municipios y la denominada Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), que promueven y exigen la recuperación de la autonomía política y financiera, perdida a lo largo de siete décadas. El tema prioritario de estas asociaciones, y de la mencionada Conferencia, es el federalismo fiscal. Aunado a esta conjunción, encontramos un creciente activismo de los legisladores de ambas cámaras del Congreso. Tienen varias propuestas de reforma constitucional desde distintos puntos de vista, pero todas coinciden en la
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intención de replantear el modelo federal. Algunos cambios sugeridos incluyen restringir – posiblemente de manera sustancial – las facultades del presidente de la república y fortalecer la noción de México como república federal con una definición más clara de los tres órdenes de gobierno.
La estructura de la Constitución se fundamentó en la división de los tres poderes: ejecutivo, legislativo y judicial; y en los tres órdenes de gobierno: federal, estatal y municipal. Mientras que la Constitución estableció un sistema federal con facultades sustanciales – que en principio residen en los estados – el documento también instituyó un estado de bienestar profundamente secularizado que en gran parte se encuentra dentro del ámbito del gobierno federal, cuya autoridad para intervenir en materia de comercio nacional e internacional, agricultura, suministro de alimentos, empleo, atención a la salud, educación y energía, entre otras, facilitó la centralización, y en el cual, la propiedad de la tierra y los recursos naturales fomentó una economía altamente nacionalizada. Las características del sistema mexicano se asemejan a las del federalismo cooperativo que – en la práctica – terminaron por fortalecer en buena medida la esfera federal, en detrimento de los estados y municipios, y socavando el federalismo como tal.
Además, en México, la distribución de las facultades y responsabilidades intergubernamentales concurrentes, dispuestas por la Constitución, no resulta clara ni suficiente, y ha sido fuente de incertidumbre, conflictos, duplicidad, además de provocar la centralización de grandes espacios de la vida nacional. Los defensores del cambio han dicho que se deberían redefinir y enlistar las responsabilidades federales, estatales y municipales en la Constitución.
Otro debate que tiene lugar en México es si se debe o no modificar el Senado para que se sea un organismo verdaderamente representativo de los estados, y si todos o algunos de sus miembros deben pertenecer a los poderes legislativos estatales.
Un último punto por considerar para que las principales medidas adoptadas favorezcan el funcionamiento apropiado del federalismo, es el de conceder a todos los órdenes de gobierno la posibilidad real de generar la mayoría de los recursos financieros que requieren. Este paso enmendaría la actual centralización fiscal, que ha hecho que los estados dependan casi totalmente de las transferencias federales.