Südafrika: Implementierung nationaler Politiken durch die Provinzen

CHRISTINA MURRA Y

Die Südafrikanerinnen und Südafrikaner stimmen darin überein, dass Veränderungen erforderlich sind, diese aber nicht schnell genug erfolgen. Zu wenige Menschen haben eine Wohnung, Wasser und Zugang zu grundlegenden Gesundheitsleistungen, zu viele sind unterernährt, ungebildet und arbeitslos. Die Provinzen spielen eine wichtige Rolle bei der Lösung dieser Probleme. Obwohl die nationale Regierung die Politik des Landes bestimmt, praktisch die gesamten Finanzmittel bereitstellt und Standards vorgibt, die die Provinzen einhalten müssen, sind es die Provinzen, von denen die Umsetzung von Änderungen erwartet wird.

Das System gemeinsamer Zuständigkeit von Provinzen und nationaler Regierung erfordert ein hohes Maß an Zusammenarbeit zwischen diesen beiden Ebenen. Wird mit der sich entwickelnden Regierungspraxis sichergestellt werden können, dass diese Zusammenarbeit erfolgt und dass die Regierungen des Landes und der Provinzen zur Stärkung der Demokratie und zur Beseitigung der Armut beitragen können?

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Alle neun Provinzen Südafrikas haben eine auf dem parlamentarischen Modell basierende vollständige Legislative und Exekutive. Die Zentralregierung ist jedoch ausgesprochen stark. Mit Ausnahme einer kurzen Liste von Funktionen, die den Regierungen der Provinzen und der Gemeinden

vorbehalten sind, hält sie die ganze Macht in ihren

Händen. Die Provinzen haben Gesetzgebungsbefugnisse in einer Reihe von Angelegenheiten, die für ein Entwicklungsland von eminenter Bedeutung sind (wie Bildung, Gesundheit und Wohnungswesen), aber sie üben diese Befugnisse gemeinsam mit der Zentralregierung aus, und ihre zentrale Rolle besteht darin, die Politiken der Zentralregierung umzusetzen.

Die Entscheidung, beachtliche Macht in die Hände der Zentralregierung zu legen, war eine Antwort auf die massive Transformation, die notwendig war, um das Erbe der südafrikanischen Apartheid-Vergangenheit abzustreifen. Es bestand Konsens darüber, dass die Transformation nicht ad hoc erfolgen und nicht von den Ressourcen und den Versprechen einzelner Regierungen der unteren Ebene abhängig gemacht werden konnte. Auch durfte die

Umverteilung von Vermögen und Chancen nicht durch Provinzgrenzen beschränkt werden. All dies musste landesweit erfolgen.

Eine Kammer der Provinzen im nationalen Parlament, der Nationalrat der Provinzen (National Council of Provinces, NCOP), wurde mit dem Ziel geschaffen, die Beteiligung der Provinzen an der Verabschiedung der nationalen, von ihnen zu vollziehenden Gesetze sicherzustellen. Im Nationalrat hat jede Provinz eine Stimme, und für die Verabschiedung eines Gesetzes ist die Unterstützung von mindestens fünf Provinzen notwendig.

Zusätzlich führt die Verfassung die _"kooperative Regierung" als verbindendes Regierungsprinzip ein. Bei allen ihren Maßnahmen müssen sich die nationale Regierung und die Provinzen beraten und zusammenarbeiten. Das bedeutet, dass zwischenstaatliche Beziehungen der Exekutive, die für Föderationen weltweit charakteristisch geworden sind, formell von der Verfassung verlangt werden. Wenn die Zentralregierung eine Politik in einem Bereich entwickelt, für den sie die Verantwortung gemeinsam mit den Provinzen trägt, bespricht sie diese Politik kontinuierlich mit den Provinzen in exekutiven zwischenstaatlichen Foren. Um die verfassungsmäßige Verpflichtung zu kooperativer Regierung weiter zu festigen, verbietet es die Verfassung auch, dass ein Streit zwischen Regierungen gerichtlich entschieden wird, wenn nicht vorher angemessene Schritte unternommen wurden, diesen Streit außerhalb des Gerichtswesens zu schlichten.

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Trotz der Verpflichtung zu kooperativer Regierung glauben viele Südafrikanerinnen und Südafrikaner, dass der Föderalismus und das Provinzsystem nicht funktionieren. Sie weisen darauf hin, dass die Gesetzgeber in den Provinzen relativ passiv und die Provinzverwaltungen schwach sind, dass die Provinzen es nicht vermögen, die Politik des Landes über den NCOP zu beeinflussen und dass jeder Hinweis darauf fehlt, dass die besonderen Interessen der Provinzen in den politischen Debatten zum Ausdruck gebracht werden.

Natürlich bestimmen nicht allein die gemeinsamen Befugnisse und die starke Verpflichtung zu kooperativer Regierung die Handlungsmuster von Exekutive und Legislative. Drei weitere Aspekte der politischen Landschaft Südafrikas sind für das Verständnis des gegenwärtigen Regierungssystems wichtig.

Erstens ist Südafrika ein politisches System, das von einer Partei dominiert und von seinen Ursprüngen im Westminster-Modell erheblich beeinflusst wird. Im Jahr 2004 beherrschte der Afrikanische Nationalkongress (ANC) die nationale Regierung mit einer überwältigenden Mehrheit von 69 Prozent sowie auch alle neun Provinzen. Darüber hinaus ist die Parteidisziplin – und Loyalität – groß. Die Individualität und Innovation, die von einem System mit mehreren Ebenen erwartet wird, ist noch nicht erkennbar.

Zweitens hat die Apartheid Südafrika eine fehlerhafte und nach Rassen gegliederte Regierungsinfrastruktur und sehr wenig qualifizierte Ver waltungsbeamte hinterlassen. Auf allen Ebenen, besonders aber in den Provinzen und Gemeinden, kämpfen die Regierungen mit dem Fehlen entsprechenden Humankapitals. Für viele Regierungen der unteren Ebenen ist es schon eine Herausforderung, ihre einfachsten Aufgaben zu erfüllen. Eine effektive Beteiligung an komplexen Verhandlungen, die für die Entwicklung eines Systems mit mehreren Ebenen notwendig sind, ist jenseits jeglicher Vorstellungskraft.

Schließlich waren schon die Anfänge des mehrstufigen Regierungssystems in Südafrika nicht sonderlich ambitioniert. Der regierende ANC opponierte von Anfang an gegen das Provinzsystem. Die meisten Menschen, einschließlich vieler Mitglieder der politischen Elite, stehen ihm weiterhin ohne Enthusiasmus gegenüber. Es wird als wenig willkommener Kompromiss betrachtet, der in der Übergangszeit den Frieden im Land sicherstellen sollte.

Jedes dieser Merkmale beinhaltet eine Tendenz zur Zentralisierung. Das System wird von der Spitze her kontrolliert, und viele Minister in den Provinzen sehen in ihrem Aufgabenbereich in dem Minister der nationalen Ebene ihren Vorgesetzten. Die relative Passivität der Gesetzgeber in den Provinzen ermutigt die Behörden der Provinzen dazu, sich als Vertreter der Zentralregierung zu betrachten, deren wesentliche Rolle darin besteht, die nationale Gesetzgebung umzusetzen. Dies wird dadurch

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verstärkt, dass die Premierminister der Provinzen vom nationalen ANC für diese Ämter abgeordnet werden. Sie übernehmen diese Ämter nicht auf der Grundlage autonomer Politik auf Provinzebene. Echte Verwirrung herrscht auch bezüglich der Rechenschaftspflicht. Wenn Minister in einer Provinz für die Umsetzung nationaler Politiken verantwortlich sind, wem sind sie dann Rechenschaft schuldig? Welche Rolle spielen die Wähler und die Gesetzgeber in den Provinzen?

Für einige ist das Versagen der Provinzregierungen und insbesondere der Gesetzgeber in den Provinzen ein fataler Systemfehler, weil das mehrstufige Regierungssystem eines seiner wichtigsten Ziele, nämlich die Demokratie zu stärken und die Rechenschaftspflicht zu vergrößern, nicht erreicht. Für andere – vielleicht die pragmatischeren – stellt es eine Beeinträchtigung der regionalen Rechenschaftspflicht zugunsten einer effizienteren Regierung dar, die für eine junge Demokratie mit massivem Entwicklungsbedarf unerlässlich ist.