Sudáfrica: instrumentación provincial de políticas nacionales

CHRISTINA MURRA Y

Los sudafricanos están de acuerdo en que el cambio es algo esencial y no está ocurriendo con suficiente rapidez. Son muy pocas las personas que tienen techo, agua y acceso a atención básica de la salud y demasiadas las mal alimentadas, sin educación y desempleadas. Las provincias revisten una importancia fundamental para abordar estos asuntos. Aunque el gobierno nacional dicta la política nacional, suministra prácticamente todos los recursos financieros y establece los criterios a los que deben apegarse las provincias, se espera que sean éstas las que realicen el cambio.

El sistema de responsabilidad compartida entre las provincias y el gobierno nacional requiere una gran cooperación entre ambas esferas. ¿Las prácticas de gobierno incipientes en el nuevo sistema de niveles múltiples en Sudáfrica garantizarán la cooperación y que el gobierno nacional y los gobiernos provinciales contribuyan al fortalecimiento de la democracia y la erradicación de la pobreza?

Cada una de las nueve provincias de Sudáfrica tiene un poder legislativo y uno ejecutivo propiamente dichos dentro del modelo parlamentario. No

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obstante, el gobierno central es muy fuerte. Tiene poder sobre todo salvo una pequeña lista de funciones reservadas a las provincias y el gobierno local. Las provincias tienen la facultad de legislar en una serie de materias cruciales para un país en desarrollo (como educación, salud

y vivienda), pero comparten esta autoridad con el gobierno central y su principal función consiste en instrumentar las políticas del gobierno nacional.

La decisión de investir al gobierno central con un poder considerable fue una respuesta a la transformación masiva necesaria para acabar con el legado del apartheid de Sudáfrica. Se llegó al consenso de que la transformación no podía ser ad hoc o depender de los recursos y el compromiso de cada uno de los gobiernos subnacionales. Asimismo, tampoco se podía limitar la redistribución de la riqueza y las oportunidades de acuerdo de acuerdo con las fronteras provinciales. Debía ser para todo el país.

Se ha establecido una cámara provincial en el Parlamento nacional, el Consejo Nacional de

Provincias, para asegurar que éstas participen en la aprobación de las leyes nacionales que deben aplicar. En el Consejo Nacional, cada provincia tiene un voto y se requiere el apoyo de cinco provincias para aprobar un proyecto de ley.

Además, en la Constitución se establece el "gobierno cooperativo" como un principio global de gobierno. En todas sus actividades, el gobierno nacional y las provincias deben consultarse y cooperar. Esto significa que las relaciones intergubernamentales del poder ejecutivo, que se han vuelto una característica de las federaciones en todo el mundo, son un requisito formal establecido en la Constitución. Cuando el gobierno nacional formula una política en una área donde comparte responsabilidad con las provincias, analiza la política junto con las provincias en foros intergubernamentales ejecutivos celebrados de manera continua. Para sujetar este compromiso constitucional al gobierno cooperativo, la Constitución también prohíbe que un tribunal considere una disputa entre gobiernos, a menos que se haya cumplido con los procedimientos adecuados para resolver el asunto fuera de los tribunales.

A pesar del compromiso con el gobierno cooperativo establecido en la Constitución, muchas personas piensas que el federalismo y el sistema provincial no están funcionando. Señalan las legislaturas provinciales relativamente inactivas, la debilidad de las administraciones provinciales, el fracaso de las provincias para influir en la política nacional por medio del Consejo Nacional de Provincias y la falta de alguna prueba de que en realidad se escuchan las diferentes opiniones de las provincias en los debates sobre políticas.

Christina Murray

Desde luego, las facultades compartidas y el fuerte compromiso con el gobierno cooperativo no determinan de suyo el esquema de gobierno ejecutivo y legislativo. Hay otros tres aspectos del paisaje político sudafricano esenciales para entender los esquemas de gobierno actuales.

En primer lugar, Sudáfrica es un sistema de un solo partido dominante con una fuerte influencia de sus orígenes basados en el modelo Westminster. El Congreso Nacional Africano (ANC) controla el gobierno nacional con una aplastante mayoría de 69 por ciento del voto obtenido en 2004 y también controla a las nueve provincias. Por otro lado, hay una fuerte disciplina –y lealtad– partidista. Aún falta por ver la individualidad y la innovación que se espera traiga consigo el sistema de niveles múltiples.

En segundo lugar, el apartheid dejó a Sudáfrica con una infraestructura de gobierno desgastada y estructurada racialmente, y muy pocos administradores competentes. Los gobiernos de todos los niveles, en particular de las provincias y municipios, batallan con la falta de recursos humanos. Para muchos, tan sólo estar a la altura de las responsabilidades más básicas representa un reto. La participación eficaz en una negociación compleja para desarrollar el sistema de niveles múltiples está fuera del alcance.

Por último, los inicios del sistema de gobierno de niveles múltiples en Sudáfrica no fueron prometedores. La ANC, en el poder, se opuso desde un principio al sistema provincial. La mayoría de los ciudadanos, incluidos miembros de la élite política, sigue sin mostrarse entusiasmados al respecto. Se considera un compromiso poco grato celebrado par asegurar la paz en el país durante la transición.

Cada uno de estos rasgos tiene una tendencia centralizadora. El sistema está controlado desde arriba y muchos ministros provinciales consideran al ministro nacional de su materia como su "jefe". Esta inactividad relativa de las legislaturas provinciales impulsa a los departamentos provinciales a verse como agentes del gobierno central, cuya función principal consiste en aplicar la legislación nacional. Esto se refuerza por el hecho de que la ANC nacional "despliega" a los primeros ministros provinciales para ese cargo, es decir, no lo ganan por medio de una política autónoma en el ámbito provincial. También hay una confusión respecto a la rendición de cuentas. Si los ministros provinciales son responsables de instrumentar la política nacional, ¿a quién deben rendir cuentas? ¿Cuál es el papel de los electorados y las legislaturas provinciales?

Para algunos, el fracaso de los gobiernos provinciales, y en particular de sus legislaturas, es un defecto fundamental del sistema, porque implica que el gobierno de niveles múltiples falla en uno de sus objetivos más importantes: profundizar la democracia y, con ello, aumentar la rendición de cuentas. Para otros, quizá los más pragmáticos, representa un compromiso de rendición de cuentas regional en favor de un gobierno más eficiente apropiado para una democracia joven con necesidades masivas de desarrollo.