Rede auf dem Kongreß der Friedrich-Ebert-Stiftung "Deutschland in neuer Verfassung" am 15. März 1991 in Bonn

Der Bundesrat hat am 1. März dieses Jahres einen ersten Schritt zur Erfüllung des in Artikel 5 des Einigungsvertrages enthaltenen Auftrags getan. Er hat - unabhängig von der künftigen gemeinsamen Kommission mit dem Deutschen Bundestag - eine eigene Kommission Verfassungsreform eingesetzt, die sich vorrangig mit Fragen des Föderalismus befassen wird. Sie besteht aus den Ministerpräsidenten und je einem weiteren Regierungsmitglied der 16 Länder. Bis zum 31. Dezember 1991 soll die Kommission einen Bericht vorlegen.

Wenn ich heute als Präsident des Bundesrates zur Verfassungsdiskussion spreche, so kann und möchte ich der Kommissionsarbeit natürlich in keiner Weise vorgreifen. Aber ich kann einige der Themenbereiche ansprechen, die schon bei den Erörterungen in der Ministerpräsidentenkonferenz eine zentrale Rolle für eine Stärkung des Föderalismus gespielt haben:

  1. Gesetzgebung

  2. Finanzverfassung

  3. Länderneugliederung

  4. Bundesrat

  5. Internationale Beziehungen/Europäische Einigung

"Die ganze föderalistische Bewegung ist nicht erfreulich, sondern bedauerlich. " Dieses Diktum von Gerhard Anschütz aus dem Jahre 1923 würde heute sicherlich auf erklärten Widerspruch stoßen. Aber fallen nicht wenige formelhafte Lobreden auf den Föderalismus in unserem Staate eher unter die Kategorie "protestatio facto contraria"? Denn unübersehbar sind 40jährige Tendenzen zu schleichender Aushöhlung der bundesstaatlichen Ordnung. Zu deren Beschreibung möchte ich die "Münchner Erklärung" zitieren, die die Ministerpräsidenten auf ihrer ersten gemeinsamen Konferenz nach der deutschen Vereinigung am 20. Dezember 1990 abgegeben haben:

"So wie Föderalismus und Subsidiarität wesentlich dazu beigetragen haben, nach 1945 stabile politische und wirtschaftliche Verhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland zu schaffen, so bieten diese Architekturprinzipien die beste Gewähr dafür, die Probleme der modernen Industriegesellschaften nicht nur im vereinigten Deutschland, sondern auch im sich einigenden Europa zu lösen.

Föderalismus ist ein wesentlicher Garant für Freiheit und Demokratie. Er gewährleistet größtmögliche Bürgernähe, bewahrt kulturelle und gesellschaftliche Vielfalt und setzt durch den Wettbewerb neue Kräfte für die Fortentwicklung Europas frei. Daher bekräftigen die Regierungschefs der Länder die Bedeutung des Föderalismus als `Verfassungsauftrag für die weitere Entwicklung in Deutschland und als unverzichtbares Strukturmerkmal , -beim Aufbau eines geeinten Europa.

Der Umbruch in Deutschland und Europa macht eine Fortentwicklung der föderativen Grundentscheidungen des Grundgesetzes notwendig . . " Soweit die "Münchner Erklärung". Die darin als "notwendig" bezeichnete

"Fortentwicklung" kann für einen überzeugten Föderalisten natürlich nur bedeuten: Der

Föderalismus ist zu stärken.

1. Ich beginne mit dem Bereich der Gesetzgebung.

Bundestag und Bundesrat bilden gemeinsam die gesetzgebende Gewalt des Zentralstaates; die Landtage und Bürgerschaften sowie das Abgeordnetenhaus diejenige der Gliedstaaten. Ein Subordinatzonsverhältnis kennt das Grundgesetz nicht. Der Deutsche Bundestag ist nicht eine Art Oberparlament, die Landtage nicht Unterparlamente. Sondern beide stehen, ebenso wie der Bundesrat, funktional kompetent nebeneinander. So Geist und Buchstabe des Grundgesetzes. Tatsächlich aber ist die Gesetzgebung durch die Verfassungsentwicklung der zurückhegenden 40 Jahre zur Domäne des Bundes geworden. Es besteht die Gefahr, daß die Länder nur noch einon "Vollzugsföderalismus" praktizieren können. Für diese Entwicklung waren folgende Faktoren bestimmend:

- Der Bund hat von seinen Zuständigkeiten einen umfassenden Gebrauch gemacht und sie in der Regel voll ausgeschöpft. Die konkurrierende Gesetzgebung, die der Bund nach Artikel ~2 Abs. 2 GG nur ausüben darf, soweit ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht, die ohne ein solches Bedürfnis aber den Landtagen zusteht, ist wie eine ausschließliche Bundeskompetenz wahrgenommen worden. So verdorrt das ureigenste eigenstaatliche Gesetzgebungsrecht der Gliedstaaten, so verdorrt die gesetzgeberische Arbeit der Landtage.

- Die als Schutz für die Länderparlamente gedachte Bedürfnisklausel des Artikels 72 ist praktisch wirkungslos. Das Vorliegen eines solchen Bedürfnisses sei - so hat das Bundesverfassungsgericht schon 1953 in einer weitreichenden Fehleinschätzung entschieden - eine Angelegenheit des gesetzgeberischen Ermessens. Eine Nachprüfung erschöpfe sich deshalb in der Frage, ob der Gesetzgeber die seinem Ermessen gesetzten Grenzen verkannt oder das ihm eingeräumte Ermessen mißbraucht habe. Diese Rechtsprechung hat in der Staatspraxj.s Tür und Tor dazu geöffnet, die Unterschiede zwischen konkurrierender und ausschließlicher Gesetzgebungskompetenz des Bundes weitestgehend aufzuheben. Das Bundesverfassungsgericht - "The Court is the constitution" - hat mit dieser Einebnung des Unterschieds zwischen Artikel 71 und 72 selbst die Frage nach der Schranke des Artikels 79 Abs. 3 aufgeworfen!

- Außerdem wurden die Zuständigkeitsbereiche des Bundes extensiv ausgelegt und mit Hilfe der Rechtsfiguren des Sachzusammenhangs, der Zuständigkeit nach der "Natur der Sache" und der Annexkompetenz ausgeweitet.

- Und der ohnehin umfangreiche Gesetzgebungskatalog des Bundes ist durch zahlreiche Verfassungsänderungen weiter verlängert worden. Es waren stets Veränderungen zu Gunsten des Bundes, der seinerseits in keinem Fall die Gesetzgebungsmöglichkeiten der Länder erweitert hat. Diese Verfassungsänderungen sind - das muß angemerkt werden - vom Bundesrat mit Zweidrittelmehrheit mitbeschlossen worden. Dazu ließen sich an dieser Stelle manche Anmerkungen zur Binnenstruktur sowohl des Bundesrates als auch der Parteien machen: Verfassungswisklichkeit!

Eine sachgerechte Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern für die Gesetzgebung zu finden, muß ein Hauptziel einer Verfassungsreform im Föderalismus-Bereich sein. Es gibt ganz konkrete Vorstellungen:

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Die Bedürfnisklausel für die Gesetzgebung des Bundes muß so verschärft werden, daß die konkurrierende Gesetzgebung nicht länger eine flächendeckende Monopolgesetzgebung des Bundes ist. Nur in Fällen, in denen wirklich Bedarf für bundeseinheitliche Regelung besteht, darf der Bundesgesetzgeber die Landtage verdrängen.
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Die verfassungsgerichtliche Kontrolle eines solchen grundgesetzlichen Subsidiaritätsprinzips muß wirksam ausgestaltet werden, wie es der Wortlaut des Artikels 72 Abs. 2 GG nahelegt.

- Und schließlich, aber nicht zuletzt: Gesetzgebungszuständigkeiten sind an die Länder zurückzuübertragen, wenn jetzige Bundeszuständigkeiten von den Ländern wirksam erfüllt werden können und eine sinnvolle Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen nicht gefährdet wird.

2. Ein besonders schwieriges Kapitel einer Verfassungsreform wird eine Änderung der Finanzverfassung sein, die zum Kern der bundesstaatlichen Verfassung gehört, aber besonders schwer zu reformieren ist. Denn beim Geld hört bekanntlich nicht nur die Freundschaft, sondern auch schon mal die Bundestreue und sogar die Parteifarbe auf .

Die Finanzbeziehungen in Gestalt des Finanzausgleichs sind inzwischen vom Prüfstein des "kooperativen Föderalismus" zu einem Stein des Anstoßes geworden. Das Bundesverfassungsgericht war und ist erneut angerufen worden. Die Finanzprobleme der neuen Länder und ihre noch ausstehende volle Einbeziehung in den Länderfinanzausgleich haben einen zusätzlichen und unabweisbaren Regelungsbedarf geschaffen.

Der Bundeskanzler und die elf westlichen Ministerpräsidenten haben sich deshalb Anfang 90 darauf verständigt, die Finanzbesprechungen zwischen Bund und Ländern grundsätzlich neu zu regeln. "Die Worte hör' ich wohl, allein mir fehlt der Glaube".

Nur wenn sowohl der Bund wie die einzelnen Länder in genügender Weise mit Finanzmitteln ausgestattet sind, können sie ihre Aufgaben wirksam erfüllen. Die geltende Finanzverfassung überläßt den Ländern weniger Mittel als sie zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben benötigen. Und der Bund erläßt Gesetze, deren Ausführungen durch die Länder Geld kostet, ohne selbst zur Kostentragung verpflichtet zu sein -Gesetzgebung zu Lasten Dritter, ein Unding! Die Mitfinanzierung von Länderaufgaben durch den Bund selbst im "alten" Bundesgebiet, also die Gemeinschaftsaufgaben und die Investitionshilfen, machen diese Unterfinanzierung der Länder augenfällig. Die Länder verlangen deshalb eine bessere und auch eine eigenstaatliche, autonome Finanzausstattung, die sie aus der Abhängigkeit vom Bund, aber auch aus der Abhängigkeit intrans-parenter multilateraler Verteilungsverhandlungen befreien soll. Lösungen wären denkbar durch eigene Steuerquellen jedes Landes, Reduzierung der indirekten Steuern des Bundes und durch höhere Länderanteile an den Verbundsteuern. Die Gemeinschaftsaufgaben und Investitionshilfen des Bundes könnten dann ganz entf allen oder gekürzt werden.

Aus meiner Sicht müßte insgesamt ein entscheidender Schritt in Richtung einer Wiederhersfellung der Einnahmeautonomie der Länder getan werden, wie es sie in der Fassung des Grundgesetzes 1949 noch gab und cum grano salis bis zur Finanzverfassungsreform 1969 auch noch. Nicht zu vergessen ist auch die Bedeutung der Finanzausstattung der Städte und Gemeinden für die reale Lebensqualität der Bürgerinnen und Bürger. Die Dramatik dieses Problems bekommen wir derzeit in den 5 östlichen Ländern vorgeführt. Deshalb ist neben der Absicht, die Vermögensteuer abzuschaffen, die Gewerbekapitalsteuer, deren Abschaffung die Gemeinden träfe, ein gutes Beispiel dafür, wie es nicht geht. Gesetze zu Lasten Dritter taugen auch im Verhältnis zwischen Bund und Kommunen nichts! Zurück zu den Ländern: Heute hat kein Land der Bundesrepublik noch Einnahmeautonomie. Anonyme multilaterale Verteilungsverhandlungen entscheiden vielmehr darüber, was für sie übrigbleibt. Dies gefährdet die Eigenstaatlichkeit eines jeden Gliedstaates. Durch die Addition schleichender Aushöhlungen ist inzwischen ein Zustand erreicht, der dringend der Remedur bedarf und m. E. die Schranke der Unantastbarkeit des Artikels 79 Abs. 3 bereits durchbrochen hat. Nicht nur Freiheit, auch Föderalismus stirbt zentimeterweise.

    1. Der Ruf nach einer besseren Finanzausstattung der Länder provoziert natürlich sofort die Frage nach der Notwendigkeit einer Länderneugliederung. Dazu, meine Damen und Herren, habe ich als Hamburger und auch als Hamburger' Bürgermeister eine sehr dezidierte Auffassung. Sehen Sie es mir bitte nach, daß ich darauf jetzt - aus Zeitgründen natürlich - nicht im einzelnen eingehe. Nur eine Bemerkung dazu: Aus der Muß-Vorschrift des Artikels 29 zur Länderneugliederung wurde 1976 durch Vexfassungsänderung eine Kann-Bestimmung. Dem liegt eine sicherlich epochale Erkenntnis zugrunde: Das Grundgesetz läßt sich leichter ändern als die Ländergrenzen. Dementsprechend hat der Bundesrat 1990 auf bremische Anregung in einer donnernden Entschließung festgelegt: Niemals! Nie und nimmer! So mußte mein Widerspruch in meiner Antrittsrede als Präsident taktvoll sein: "Heute ist nicht der Tag, die Frage nach der europäischen Perspektive der Zahl 16 aufzuwerfen. Wenn die Grundlagen für die Selbstbehauptung der Länder gefestigt sind, dann wird diese Frage neu gestellt werden. Dessen bin ich sicher. "

    2. Ich halte viel von einer Neufassung des Artikels 29, der freiwillige bilaterale Zusammenschlüsse möglich macht, statt sie zu verhindern. Und das Grundgesetz sollte nicht als Hindernis gegen institutionalisierte Zusammenarbeit von Ländern sektoral oder regional - wirken können. Auch die europäische Einigung begann nicht mit der Union, sondern hat klein angefangen. Warum nicht so auch in Deutschland?
  1. In der föderativen Struktur des Grundgesetzes kommt dem Bundesrat eine Schlüsselposition zu. Über seine Struktur, Zusammensetzung ünd Aufgabenstellung wurde im Parlamentarischen Rat seinerzeit besonders lange und engagiert gerungen. Deshalb könnte man meinen, bei einer Verfassungsdiskussion werde der alte Streit neu entfacht werden. Das ist jedoch nicht zu erwarten. Der Bundesrat hat sich in seinem jetzigen Status eindeutig bewährt. Darin stimmen Politiker und Politologen - ausnahmsweise - überein. Der Bundesrat ist nicht reformbedürftig. Die vielen Untersuchungen und Bewertungen aus Anlaß des 40jährigen Bestehens der Bundesrepublik Deutschland kommen hier zu einem so übereinstimmenden Ergebnis, daß es auch dem Präsidenten des Bundesrates nicht als Standpunkt "pro domo" verübelt werden darf, wenn er dies so sieht.

Die einzige Änderung, die der Grundgesetzabschnitt über den Bundesrat seit 1949 erfahren hat, hängt unmittelbar mit der Vereinigung Deutschlands zusammen. Die Summenstaffel des Artikels S 1 wurde durch den Einigungsvertrag um eine Stufe erweitert, so daß die Länder mit mehr als 7 Millionen Einwohnern seither sechs Stimmen haben, während sie vorher nur über fünf Stimmen verfügten.

Die Stellung des Bundesrates ist in der 40jährigen beschichte der Bundesrepublik stärker geworden, obwohl die Verfassungsnormen nicht geändert wurden. Zwei Bedeutungsfaktoren haben diese Einflußmehrung bewirkt:

Der Bundesrat hat als Bundesorgan an der Ausweitung der Rechtsetzungstätigkeit des Bundes partizipiert. Der Verlust der Landtage ist Gewinn für die Landesregierungen gewesen, durch die das Land im Bundesrat repräsentiert wird. Ich verkenne nicht, daß dies ein Problem darstellt.

Der andere Faktor für den Bedeutungsgewinn des Bundesrates hat sich daraus ergeben, daß die politischen Parteien und die Regierung im parlamentarischen Regierungssystem einer "Parteiendemokratie" mächtiger geworden sind. Der Bundesrat als ein "Parlament der Regierungen" partizipiert zum einen am Bedeutungsgewinn der Exekutive. Auch dies ist ein Problem.

Zum anderen ist der Einfluß der politischen Parteien auf den Bundesrat wahrscheinlich etwas geringer als auf den Bundestag. Die homogenisierenden, um nicht zu sagen disziplinierenden Einflüsse des Kanzleramts, der Bundesparteien, der Bundestagsfraktionen mit ihrem Rollenspiel sind auch im Bundesrat unübersehbar, haben aber im föderativen Bundesorgan erfahrungsgemäß eine geringere Durchsetzungskraft als in der primär nach Parteizugehörigkeit gewählten Volksvertretung. Dennoch: Der Durchgriff der Parteienhierarchien der Bundesebene auf demokratisch in den Ländern legitimierte Regierungen im Bundesrat trifft auf sehr prinzipielle demokratische Bedenken.

Im Zusammenhang mit dem Bundesrat sind Reformvorschläge zu erwarten, die in erster Linie das Gesetzgebungsverf ahren betreffen, die zugleich aber die Stellung des Bundesrates berühren:

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Die bisher im Grundgesetz geregelten Fälle, in denen zum Zustandekommen eines Bundesgesetzes die Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist, decken nicht die gesamte Bandbreite der Regelungen mit Länderbetroffenheit ab. Deswegen wird gefordert, daß alle Bundesgesetze, d.ie von den Ländern auszuführen oder mit Kostenfolgen für die Länder verbunden sind, von der Zustimmung des Bundesrates abhängig werden.
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Die knappen Beratungsfristen des Bundesrates nach Artikel 76 und 77 reichen insbesondere bei umfangreichen Gesetzgebungsvorhaben für eine intensive Beratung nicht aus. Sie verhindern in der Praxis auch, daß die Landtage z. B. bei Verfassungsänderungen eingeschaltet werden.

5. Als letzten Problemkreis möchte ich die Länderbeteiligung bei den internationalen Beziehungen, vor allem bei der Gestaltung der europäischen Einigung ansprechen. Es geht um die Artikel 32 und 24 des Grundgesetzes.

Bei Artikel 32 halten die Länder die Realisierung dessen für angezeigt, was im wesentlichen schon die Enquete-Kommission Verfassungsreform 1976 vorgeschlagen hat:

- Der Bund soll völkerrechtliche Verträge für Angelegenheiten, die in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder fallen, nur noch mit vorheriger Zustimmung der Länder abschließen dürfen.

-Die Durchführung der Verträge soll Ländersache sein.

- Für völkerrechtliche Verträge, die wesentliche Interessen der Länder berühren, wird eine rechtzeitige Unterrichtung und Anhörung der Länder verlangt, die in der Verfassung verankert und durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates im einzelnen geregelt werden soll.

Die unterschiedlichen Rechtsauffassungen über die Abschluß-und Transformationskompetenz sind durch den Abschluß des Vertrages über den Europäischen Kulturkanal zwischen der Französischen Republik und den 11 Ländern am 2. Oktober 1990 zu einem Durchbruch zugunsten eines Abschlusses durch Länder selbst gelangt!

Von besonderer und aktueller Bedeutung ist eine Änderung des Artikels 24. Der Bundesrat hatte dazu bereits in der letzten Legislaturperiode des Bundestages einen Gesetzentwurf eingebracht. Dieser wurde am 1. März 1991 für den neuen Bundestag vom Bundesrat neu beschlossen.

Nach bisheriger Fassung des Artikels 24 Abs. 1 des Grundgesetzes kann der Bund durch einfaches Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen. Hoheitsrechte können nicht nur solche des Bundes, sondern auch solche der Länäer sein. Die Zustimmung des Bundesrates ist in. Artikel 24 nicht vorgesehen. Sie ist nach vorherrschender Auffassung allein dann erforderlich, wenn im Zusammenhang mit der Übertragung weitere Regelungen vorgesehen sind, die als solche zustimmungsbedürftig sind. Damit hat sich der Artikel 24 als eine "offene Flanke" des Föderalismus erwiesen, die unbedingt geschlossen werden muß oder sehr bald an der Unantastbarkeit des Artikels 79 Abs. 3 GG gemessen werden dürfte.

Der Gesetzentwurf des Bundesrates sieht vor:

- Der Bund soll Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen nur noch durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates übertragen dürfen.

- In Angelegenheiten dieser zwischenstaatlichen Einrichtungen soll ein Mitwirkungsrecht der Länder bei der Willensbildung des Bundes in der Verfassung verankert werden.

- Soweit die im Grundgesetz festgelegten Zuständigkeiten der Länder oder ihre wesentlichen Interessen berührt werden, ist in dem Gesetz die "Möglichkeit einer wesentlichen Einflußnahme der Länder" vorzusehen.

Ein Recht der Länder, bei der Willensbildung des . Bundes in Angelegenheiten der zwischenstaatlichen Einrichtungen mitzuwirken, entspricht dem Verfahren, das durch Artikel 2 des Gesetzes zur Einheitlichen Europäischen Akte eingeführt worden ist.

Die Länder hängen mit diesen Forderungen nicht unrealistischen Wunschbildern zur Restaurierung einer Kleinstaaterei an. Im Gegenteil: Das ist zukunftsorientiert. Wir sollten darauf setzen, daß die europäischen Regionen an Bedeutung gewinnen und die Nationalstaaten verlieren werden. Die Länder wollen daran mitwirken, daß die Grundelemente eines europäischen Föderalismus geschaffen werden, der durch die Wahrung der Gemeinsamkeiten und deren Vielgestaltigkeit dazu beiträgt, ein für jeden erlebbares und begreifbares Europa der Bürger zu schaffen. Ein vereintes Europa kann nicht dadurch geschaffen werden, daß staatliche Entscheidungen lediglich auf einer höheren Stufe getroffen werden. Das Ergebnis wäre eine "Europäisierung" bisheriger nationalstaatlicher und eine "Nationalisierung " bisheriger regionaler Aufgaben. Dies würde gegen das Subsidiaritätsprinzip verstoßen und keine "föderative " Entwicklung Europas bedeuten.

Dabei ist doch der Föderalismus für ein vereintes Europa ohne Alternative. Wir als Deutsche können dabei unsere Erfahrungen einer geschichtlich gewachsenen und bewährten föderativen Ordnung in den Einigungsprozeß einbringen. Die so oft beschworene "Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" läßt viel mehr Vielgestaltigkeit zu, als Zentralisten wahrhaben oder weismachen wollen. Föderalismus ist das Prinzip, das "Einheit in Vielfalt" ermöglicht.

Meine Damen und Herren, ich spreche hier als Bundesratspräsident und deshalb über die Anpassung des Grundgesetzes "hinten" in den institutionellen Regeungen unserer bundesstaatlichen Ordnung. Natürlich wird sich die leidenschaftliche öffentliche Auseinandersetzung auf das Grundgesetz "vorn" konzentrieren - auf das Recht auf Arbeit, auf Wohnung, auf Bildung z. B. Diese Diskussion, diese Debatte ist wichtig. Sie wird in erster Linie im Deutschen Bundestag und in der gemeinsamen Verfassungskommission stattfinden. Darüber heute zu sprechen, war nicht meine Aufgabe.

Aber die Thematik dieses Teiles der Debatte macht um so deutlicher, wie sehr es geboten ist, daß am Schluß des Beratungsprozesses, nach Entscheidung von Bundestag und Bundesrat je mit Zweidrittelmehrheit - die ich für politisch wichtig, wenn auch nicht für verfassungsrechtlich geboten halte - das Deutsche Volk als Verfassungsgeber die dann erarbeitete Fassung des Grundgesetzes in den Rang der endgültigen Verfassung des geeinten Deutschland erhebt.